中央財政與地方財政支農事權和支出責任劃分研究

中國農村財經研究會課題組

黨中央、國務院高度重視財政支農工作，制定出臺了一系列重大政策措施，各級政府在財政支農過程中也不斷探索支農事權和支出責任劃分的框架。但是，由于體制機制性障礙暫未破除，加上財政支農牽涉財政部門和其他農口管理部門，中央和地方財政支農事權劃分不夠明晰，支出責任不夠明確，在一定程度上影響了財政支農資金的使用效益。本報告基于安徽、湖北、河北等省的實地調研，剖析了因事權劃分不清而產生的一系列問題，最后提出科學合理劃分支農事權和支出責任的原則、思路和具體建議，以期為進一步完善相關政策提供決策參考。

一、我國財政支農事權和支出責任劃分情況

長期以來，雖然我國支農政策較多，但在各級政府支農事權劃分缺乏法律規范的大背景下，支農事權和支出責任處于“齊抓共管”、“九龍治水”狀況，在五級政府級次框架下，財政支農事權由各級政府和多個涉農部門共擔，中央和地方始終是“你中有我、我中有你”的格局。在既定的行政體制下，地方財政在客觀的事權劃分上處于天然劣勢，并因事權下沉而承擔了支農支出的主體責任；加上涉農部門職能交叉、涉農專項轉移支付過多等因素，財政支農事權劃分出現了諸多亟待解決的問題。

（一）支農事權頭輕腳重，地方財政承擔了支農支出的主體責任。

從支農主體來看，我國財政支農支出由中央財政和地方財政組成。從實踐中的支出項目資金來源看，地方財政是支農支出的主體。近年來，在國家財政對農林水事務整體投入中，中央財政占比始終不到5%，主要用于各部門事業費和農業發展專項資金；地方財政則占絕對比例，其份額往往占到90%以上（見表1）。出現這一結果的根本原因是支農事權劃分得不科學、不合理。依照中央與地方的事權劃分，中央政府重點負擔國家、宏觀、調節地區間關系與差距的工作，而地方政府則承擔與本地區事物緊密聯系、相對具體的工作，依照這一原理形成的支農資金投入規模和領域也就產生很大的差異。

（二）涉農專項轉移支付制度不規范，影響支農效益。

由于支農事權不明確，大量涉農支出由中央各部門通過專項轉移支付來體現，專項轉移支付過多過濫，重復投入，分散了支農資金，影響了支農效益。

由于體制機制的缺陷，專項涉農轉移支付存在不規范運行現象。涉農專項往往需要地方先行申報，有的地方存在“不要白不要”的思想，將涉農項目經過精心包裝，從不同部門申請到多項專項資金，申請過程本身就容易滋生腐敗。由于監管責任的缺失，在支農資金運行過程中，部分地區重復申報項目，疏于資金管理，弄虛作假問題比較嚴重。如國家審計署重點抽查2013年的“林業貸款貼息”、“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機構涉農貸款增量獎勵”和“農村金融機構定向費用補貼”6個財政專項資金的可疑項目中，有18.59億元專項資金被騙取套取，占到了抽查金額的37.59%。而且，地方政府從中央拿到專項資金后，主管部門又存在滯撥、擠占、挪用現象，甚至造成損失浪費，支農資金效益大大降低。因此，為了切實發揮支農資金實效，亟需對有關部門的監管責任進行劃分，構建完善的支農資金監管機制。

（三）行政管理體制不順暢，導致支農投入渠道分散。

當前，財政支農由多個部門共同參與。在財政支農資金管理權限上，中央層面將其劃給各部委分塊管理。在中央取消了財政部門管理的財政支農周轉金以后，財政部門除管理對農民的種糧直補等直接補貼之外，已基本不再直接管理支農項目和資金。在項目大多由各部門管理、資金分配跟著項目走、財政部門只撥付資金和監督其使用的情況下，資金渠道分散化趨勢日益嚴重。

具體而言，中央財政將資金切塊劃為水利部門資金、農業部門資金、國家扶貧開發資金、國家農業開發資金、林業部門資金等，省級財政相應地也將財政支農資金劃分為上述條塊，各級地方政府部門需要分別向上級對口單位申報項目，爭取資金。由于地方各級政府除了對本級人民代表大會負責外，還要對上一級國家行政機關負責，由此造成了“下管一級”的現狀，下級政府不得對上級政府安排的專項資金改變用途，支農投入渠道分散的問題很難得到解決。如安徽某縣目前通過“一卡通”打卡發放的各類補貼項目有40項，涉及縣直20多個部門和單位，僅水稻項目就涉及糧食直補、良種補貼、農資綜合直補等3種補貼。

審計署在《國務院關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中就談到，以“農林水事務”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批。中央層面各支農部門之間職能交叉的情況經過層層傳導，到達基層后甚至產生了諸多令人啼笑皆非的事件。調研發現，在有些地方由于同一片土地上同時種植果樹、發展林下經濟作物、飼養家禽等，豎在這塊田地的牌子多達10幾個，包含了水利局、國土資源局、農業局、扶貧辦等多個單位的“水土保持”、“荒漠化治理”、“果樹扶貧”、“家禽養殖致富”等銘牌。這種狀況無疑直接對支農事權和支出責任劃分構成了阻礙。

（四）支農資金監管機制不完善，資金安全和效益受到影響。

我國現行財政支農資金實行投資、建設、管理、使用四位一體的管理體制，這種管理方式的缺點就是缺乏有效的監督，容易造成支農資金的浪費。當前支農資金監管主要由財政部門（投資評審中心、專員辦）、各農口部門負責，輔之以審計、新聞媒體、社會輿論等外部監督，但各部門在監管過程中均有力所不逮之處，以致支農資金出現安全隱患。一是財政部門。財政支農項目批復后， 雖然上級財政部門將資金下達到地方財政部門時，要求其負責資金使用情況的監督檢查，但由于這些資金都是各部門爭取的部門資金，資金管理權限屬于部門，下級財政部門難以進行全面監管。二是各農口部門。雖然涉農資金主管部門是涉農資金管理和監督的主體，但由于責任不明確、落實不到位等因素，個別單位往往重資金爭取，輕資金管理；重資金分配權力，輕資金監管責任，對資金項目如何安全運行，保質保量完成建設任務，缺乏強烈的責任意識和有效的措施辦法。此外，還存在農口部門、財政部門制定的支農資金管理辦法不銜接、不統一，執行起來相互矛盾的狀況。三是審計部門。在傳統的監管模式下，部門條塊分割，相互之間缺乏溝通，審計機關組織的專項檢查往往是事后督查，很難做到全方位、全過程的監督。特別是支農資金安排和項目管理鏈條長、環節多、專業性強，對“三農”資金賬目的審計耗費時間長、效率較低，監管范圍有限，監管深度不夠，使“三農”資金的安全風險進一步增大。

二、劃分財政支農事權和支出責任的主要原則與總體思路

（一）主要原則。

1.堅持加大支農力度的基本前提和政策底線。

從我國的現實分析，農業的基礎地位及其所具有的外部性、弱質性，決定了國家對農業大力支持是特殊國情下的必然選擇。無論怎樣探索職能轉變，怎樣界定政府與市場邊界，怎樣劃分中央與地方支農事權，強農惠農富農的政策取向不能改變，政策力度只能加強，不能削弱。最新修訂的《中華人民共和國農業法》明確規定，國家要建立和完善農業支持保護體系，逐步提高農業投入的總體水平；中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。目前在農業農村發展中，一些領域、環節還很難按照完備市場條件下或發達國家那樣，完全劃清政府與市場、中央與地方的邊界，職能轉變可能會遇到一些困難，但即使如此，我們也必須抓緊行動起來，堅定不移地積極探索。因為中央已經明確了改革任務、責任分工和完成時限，我們都有責任、有義務，努力朝著這個方向邁進。

2.合理界定政府與市場在農業農村發展中的邊界。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，并對政府的職責和作用做出明確規定。這一規定也是財政支農事權與支出責任劃分的基本原則。要踐行這一原則，必須積極轉變觀念，調整完善政府與市場在支農領域的職能范圍。作為政府支農的重要政策和主要抓手，財政支農工作要積極轉變觀念，調整完善職能，處理好與市場的關系。

一是要增強市場理念，充分發揮市場機制作用。在不斷強化“政策扶持”的同時，防止政府“大包大攬”。充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，對于市場可以發揮調節作用的，財政要盡快地退出或盡量少干。只有讓政府力量和市場力量各自歸位后，才能改變目前財政支農工作中的“越位”與“缺位”問題，以有限的投入換來最大的效益。

二是進一步明確政府的主要職責。要重點幫助解決一家一戶干不了、不好干、不愿干的事情，彌補市場缺陷，同時，監督市場主體的不規范市場行為。比如，要大力支持農業社會化服務組織建設，支持農產品質量安全、生態保護等基礎領域。此外，要積極為農民、農村社會組織、企業等市場主體健康發展營造良好的環境。

3.處理好頂層設計與實踐探索、總體目標與具體措施的關系。

一要把握好政策頂層設計與實踐探索的關系。立足現實情況，從全局高度系統謀劃支農事權和支出責任劃分的改革路徑，同時要注重發揮地方政府和涉農部門的首創精神，鼓勵大膽實踐，先行先試，在實踐中探索行之有效的經驗。中國農業人口眾多，農業牽涉面極其龐雜，財政支農事權的劃分難度非常大。我們長期以來沒有完成支農事權和支出責任的明確劃分，有體制機制的因素，更多的則是因為其本身就是一件很難完成的任務。從現實情況看，有些方面的支農事權和支出責任不一定劃分得清清楚楚、干干凈凈就是最好，最好的辦法就是在實踐中探索。一方面，要認真學習領會中央財稅體制改革精神，積極研究科學劃分中央與地方支農事權的思路和方法。另一方面，要從我國農業實際出發，在一些重大支農事務或項目中探索建立責任明確的分級管理機制，切實發揮出中央和地方兩個積極性，為進一步合理劃分中央和地方政府支農事權摸索經驗，打好基礎。

二要把握好總體目標與具體政策措施的關系。立足現實情況，既要做好中長期規劃，又要注重循序漸進，針對階段任務和突出問題細化政策措施，積極穩妥推進事權劃分，不能片面地追求短期、局部利益而犧牲中長期、整體利益。

（二）總體思路。

1.推進支農事權劃分的法治化、規范化。

2015年開始我國全面實施新預算法。以預算法為核心，增強財稅體制改革的頂層設計，首先就是要推動政府事權范圍的法治化、規范化。只有明確政府的事權范圍，才能正確處理政府和市場、社會之間的關系，使之具體化、可操作，并融入到預算法中，精確界定政府必需的財政資金規模，立法機關將權限授權給政府，并實施相應的預算資金總量控制。

科學、合理地劃分各級政府的職能和職責，是分級預算體制的基礎和前提。貫徹、實施預算法和各級政府轉變職能、“各歸其位”之間具有相互影響、相互促進的作用。地方政府職能應轉向更好地加強市場監管以及提供各類公共服務上。與此同時，資源配置職能將主要由全國統一的市場體系來填補。這意味著，地方政府必須緊緊圍繞地方政府職能定位這個中心點來貫徹、實施新預算法。

中央和地方之間財政關系的規范應以立法形式明確，包括中央政府和地方政府的職能范圍、承擔職責的數量和標準。在此基礎上，制定各級政府的事權（職能、職責、權限）清單，形成中央和地方政府之間法治化、規范化、長期穩定的事權關系。

這種關系既能避免中央政府單方面收權、放權，又能有效發揮地方政府的積極性，解決地方政府對中央政策執行不到位的問題。同時，要強化立法機關對各級政府履行事權情況的監督、考核，強化中央政府對地方政府履行事權情況的監督，完善現有對各地區政績考核機制，力求相對公平。

2.依照一定規程科學合理劃分財政支農事權和支出責任。

中央和地方的支農職責可以根據政府支出劃分的一般原則（即受益原則和技術原則）來劃分。按照受益原則，應該將受益范圍遍及全體國民或相當部分國民的支農支出列為中央財政支出；將受益范圍僅為某一相對狹小范圍國民的支農支出列為地方財政支出。按照技術原則，應該將外部效益高、投資規模大、技術要求高的支農支出劃分為中央財政支出；將外部效益低、投資規模小、技術要求低的支農支出劃分為地方財政支出。

在劃分中央與地方支農職責的前提下，還要將各級政府支農行為及其農業投入的數量調控界限一并納入法律規范，同時還通過完善中央財政對地方財政、上級財政對下級財政的轉移支付制度或農業專項補助資金制度，支持跨行政區的、有外部效應的或那些本應由某級財政承擔但又無力承擔的重要支農項目，以更好地引導地方增加農業投入。

3.支農事權的明晰化與支農支出結構的改善相結合。

無論是中央財政還是地方財政，都應逐步提高支持農業生產領域的比例，特別要重視農村基礎設施建設的投入。這是促進農業生產發展，改善農村生活水平，提高農業綜合生產能力的必然要求。過去很長時期，我國投向農村基礎設施建設的支農支出規模很小，建設資金的籌集大部分是靠向農民收費進而增加農民負擔實現的，這不利于社會主義新農村的建設，也不利于農民生活水平的改善，因此有必要增加對農村道路、水、電、氣等設施建設的支出，促進農村經濟的發展。建立健全現代農業體系需要依靠科技做支撐，而支農支出為農業科技創新提供了重要的物質基礎。政府應增加農業科研和推廣的資金投入，重視農業新技術的作用，提高我國農產品的科技含量。

三、推進財政支農事權和支出責任劃分的政策建議

（一）頂層設計支農事權清單，建立責任明確的政府分級支持機制。

中央和地方之間財政關系的規范應以立法形式明確，包括中央政府和地方政府的職能范圍、承擔職責的數量和標準。在此基礎上，制定各級政府的事權（職能、職責、權限）清單，形成中央和地方政府之間法治化、規范化、長期穩定的事權關系。財政支農資金之所以沒有充分發揮效用，根本原則在于支農事權和支出責任不明晰，缺乏一個頂層設計的科學合理的支農事權清單。為了使財政支農資金發揮更大效益，亟需構建支農事權清單，使各級政府、各部門的支農事權有據可查、有章可循，避免實際工作中相互推諉、消極懈怠。只有列明事權清單，才能相應劃分支出責任，同時精準追究行動不力部門、個人的責任。但是，也應當認識到，在我國這樣一個地域面積大、地區差異明顯的國家，目前開列支農事權清單很難一蹴而就，也不可能囊括所有支農事權，支農事權清單應在實踐中不斷優化和完善。

現階段，建議對財政支農事權按照“外部性原則、信息處理的復雜性原則、激勵相容原則”加以明晰，科學合理地設計一個初步的清單方案（具體見表2）。在事權劃分的基礎上，屬于全國性或跨省（自治區、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理。屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統一政令許可范圍內決策和承擔，劃歸地方政府管理，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助。屬于中央地方共同事務，應區分情況明確各自職權范圍和負擔比例，中央財政可以通過安排專項轉移支付委托地方政府代為行使中央職能。

（二）健全財政支農體制機制，創新支農資金管理機制。

財政支農過程中，有各級政府和諸多涉農部門參與，政府涉農行政管理機構較多，職責分工相互交叉重疊，這在一定程度上造成了支農資金分散，影響了支農效益，因此亟待健全財政支農體制機制，從根本上解決支農事權劃分的模糊混亂局面。

——近中期設想。由于財政部門和農口主管部門有著各自的優勢，又互有利益沖突，因此構建一種能夠協調好各方利益、充分調動各部門積極性的支農事權整合機制至關重要。可以考慮建立國務院財政支農領導小組，統一領導并協調各部門的支農工作，其日常機構小組辦公室可設在財政部。這樣可以減少在政策研究、資金分配、項目管理、監管檢查等方面的重復乃至互相沖突的現象，提高支農效益。另外，還可以避免各部門之間政策不協調、不統一的局面，促進形成分工明確、責任清晰、相互配合的工作格局。

正確處理好財政部門與各農口主管部門的關系。財政部門和農口主管部門是推進農業農村改革發展的有機整體，各自有著不同的職責分工，具有各自的優勢。處理好部門之間的關系，有利于調動各方面的積極性，充分形成合力。一方面，各部門應牢固樹立服務意識和大局意識，在政策研究、政策落實、資金分配、項目管理、監管檢查等方面，主動加強溝通協調。同時，要講究工作方式方法，多出實招，在工作中充分尊重彼此的意見建議，加強溝通，促進形成分工明確、責任清晰、相互配合的工作格局。另一方面，要建立健全協作配合機制。抓緊建立完善重大支農決策協商機制、聯席會議機制、信息通報和共享機制、支農資金聯合監督檢查機制等。在轉變職能中，進一步加強溝通協調，共同推進支農職能的轉變。

——遠期設想。國務院財政支農領導小組的設計能夠在短期內協調好各方事權安排，但也必然會造成會議繁多、溝通頻繁、文山會海等弊端，不能從根本上解決支農事權分散的弊端。著眼長遠考慮，有必要對現行農業行政管理體制和政府機構設置進行改革，在制度安排上健全部門間支農體制機制。具體而言，就是在下一步的政府部門改革中，立足大部制思路，將職能相近、業務范圍趨同的相關部門盡可能歸并，實現政府對農業的管理從“部門分割”到“功能覆蓋”的轉變。

2008年起，我國開始推行大部門體制改革，并于當年將國務院組成部門減為27個（除國務院辦公廳外，下同）。經過2013年新一輪大部制改革以后，國務院組成部門減至25個。但也應該看到，2013年的國務院大部制改革主要是通過合并一些部委來實現，在很大程度上只是對個別部委的小手術，在約束政府權力等方面還比較欠缺，在削減政府職能、向市場和社會分權方面也有待突破。就財政支農事權而言，中央有必要按照支農職能與責任合理劃分的要求，對涉農部委進行適當調整、裁減，同時將政府權力納入法治化軌道，向市場和社會充分放權，以此推動部門間事權和支出責任劃分，創新財政支農資金分配管理，徹底改變“九龍治水”的局面。

（三）合理配置部門職能，構建涉農資金整合統籌長效機制。

為了發揮財政支農資金的合力，需要推動涉農資金整合取得突破性進展，努力構建“所有權歸政府，管理權歸財政，使用權歸項目單位”的財政支農資金管理新框架，并以此為契機，推進財政支農事權劃分。

一是建立中央層面的涉農資金整合協調機制。涉農資金整合牽涉的部門眾多，需要協調處理的矛盾和問題紛繁復雜，如果沒有中央層級的協調機構，僅靠財政部牽頭或者是省級整合、縣級整合，均難取得突破性進展。因此，亟需通過建立中央層面的涉農資金整合協調機制，打破各部門之間的利益阻隔，建立健全政府主導、財政牽頭、部門配合參與的涉農資金整合協商機制，清晰界定各涉農部門的整合職責，追究執行不力部門和行為人的責任。

二是擴大資金整合范圍。各層級涉農資金中，除各種直接補貼給農民的資金和有特殊用途的救災救濟資金外，中央安排的農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發等資金以及地方各級安排的相關涉農資金均應納入整合范圍。

三是遵循“先易后難、以點帶面、上下聯動、逐步推開”原則，穩妥推進涉農資金整合。首先，加快推進黑龍江省“兩大平原”整合試點，為其他地區提供可資借鑒的經驗，爭取形成可以推廣全國大部分地區的涉農資金整合模式。其次，以農田水利建設為重點，推動預算執行環節的整合。按照“中央引導、地方為主”的原則，鼓勵和支持各地在科學規劃的基礎上，對性質相同、用途相近的相關資金進行統籌安排，集中力量成規模推進高標準農田建設。第三，推進預算編制環節的整合，從源頭上對涉農資金進行清理歸并。目前，應對能夠整合的涉農專項從預算編制環節盡量進行整合歸并。對于打捆、拼盤式的歸并項目，抓緊制定整合后的管理辦法，按照一個辦法進行分配、管理，逐步實現由形式整合向實質整合轉變。需要指出的是，涉農資金整合要特別注意發揮各農口主管部門的作用，與部門職能作用相銜接。

（四）下放涉農資金項目審批權限，推進支農項目管理模式改革。

一是各級政府逐級下放審批權限，切實加強下放后的資金監管。實踐證明，下放涉農資金項目審批權限可以減少資金管理的中間環節，有效避免各地跑項目、要項目的成本，提高支農資金使用效益。要從有利于地方政府更好履職的角度出發，將適合地方管理的涉農資金專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放給地方。中央財政要進一步推動涉農項目審批權限下放到省級，賦予各省更大的靈活度和自主權，各省也應將適合基層管理、決策的項目審批權下放到市縣，賦予市縣確定項目的自主權，便于市縣層面根據農業農村發展需要，統一規劃項目，統籌安排資金。下放審批權后，要加強管理，在資金分配中引入績效評價，逐步建立以結果為導向的資金分配機制，逐步整合統籌各個信息平臺，實現財政支農資金的全程監控，并完善縣鄉財政支農資金監督管理職能。

二是逐步向農民、向社會“放權”。把更多適宜的支農項目，交給農民、農村基層組織、新型農業經營主體直接建設管理，有關部門主要發揮規劃、技術指導和資金、質量監管作用，進一步增強支農政策效果。

三是優化支農資金管理方式，不斷降低行政成本。探索創新補貼資金發放方式，積極推行“一卡通”制度，將多項補貼資金通過一張卡發放，提高補貼發放的效率。由于各項補貼資金已為廣大農民所接受，進行簡單整合歸并的難度較大，下一步應積極研究農業補貼管理問題，從農業補貼的政策設計、使用方向、發放方式等環節入手，進一步提高補貼效率，降低行政成本，探索建立更加節約、更加有效、更加合理的補貼政策機制，充分發揮強農惠農富農政策效益。近年來，各級財政會同有關部門，在降低管理行政成本上采取了一系列有效措施。中央財政承擔了一些必要的行政成本，確保支農資金落實到位。如糧食直補工作經費原則上由地方財政預算安排，中央財政適當補助，但地方財政安排確有困難的，報經財政部批準后，可按批準額度在糧食風險基金中列支。這種支農資金管理方式的創新有利于降低行政成本，鼓勵地方政府支農積極性，值得借鑒。

（五）完善涉農專項轉移支付制度，穩妥推進支農資金專項轉一般工作。

在明晰支農事權和支出責任后，需要以支出責任為基礎，通過收入分配和轉移支付，使各級政府擁有與其支農事權相匹配的財力，以促進農業農村經濟更好發展。下一階段，在建設有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系過程中，中央應積極完善地方稅主體稅種，以地方稅體系建設促進地方財力的充實。在建立完善、規范、透明、高效的現代政府預算管理制度的當下，針對財政支農轉移支付制度存在的問題，不斷完善轉移支付制度，支持地方財政扶持農業生產發展。

一是通過預算編制將不同層面、不同渠道的支農資金統籌使用。具體而言，要對現有農口部門的涉農專項轉移支付進行全面梳理，清理、整合、規范財政支農專項轉移支付。對已經到期或不符合公共財政支持方向的專項資金，堅決予以清理；對重復交叉的，要予以整合；對用途不規范的，要予以規范。以此增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢。同時，上級財政要提前告知并下達轉移支付資金，以便下級財政特別是縣鄉財政統籌安排。另外，要考慮地方財政的承受能力，屬于中央的事權和支出責任，不宜再要求地方配套。

二是穩妥推進專項轉一般。由于農業事權兼具外部性、信息復雜性等特征，加上傳統政績觀尚未根本改變，現階段地方政府在支農方面的積極性不高，對保留的專項中屬于地方事務且數額相對固定的專項轉移項目，不宜立即全部劃入一般性轉移支付，否則可能導致地方政府將中央希望其支農的一般性轉移支付用于其他領域，反而降低了支農效果。但是，由于專項轉移支付在一定程度上束縛了地方政府的主觀能動性，從長期來看，確實需要逐漸將保留的專項中屬于地方事務且數額相對固定的專項轉移項目轉為一般性轉移支付。在這一過程中，中央可以通過設置全國范圍內的支農投入考核指標體系，強化對地方支農績效監督評價。如建立全國范圍內的農村公共服務標準、農村生產發展評價體系等，以此為依據，對地方政府支農工作的成效予以考核評估，并在下一年度的資金分配中進行增減，督促地方政府將資金用到實處。

三是對支農資金專項管理辦法進行清理、規范。首先，要通過廢止過時的支農資金專項管理辦法和修訂不完善的管理辦法，使支農資金專項管理有一個完整的體系。其次，鑒于有些農口部門出臺的部分文件和財政部門的資金管理辦法不盡一致，亟需對現有資金管理文件進行一次大的梳理、修改，以使農口部門和財政部門的資金管理辦法相互協調。再次，建議中央層面下發文件，要求以后農口部門參照財政部門農業專項資金管理辦法制定的實施細則，統一報財政部門備案，以確保農業專項資金上下、左右統一，相互之間協調不抵觸。

四是積極探索支農項目資金撥款方式改革。要按照“項目確定、撥款支付、檢查審計三分離”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支農資金的直接集中支付。努力做到中央、省、市 （包括財政部門和農口主管部門）的支農項目資金由農口部門、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中支付中心直接撥付到項目或個人，減少并最終杜絕截留、挪用支農資金等情況發生。

課題負責人：王樹勤

課題組成員： 王樹勤 張廣壽 李瑞華 劉輝文 申學鋒 宗宇翔

課題執筆人：申學鋒

責任編輯：洪峰