構建多渠道農村環保投入長效機制的調查與思考

農村環保問題日益嚴重，已成為建設美麗鄉村的重要瓶頸。結合農村環保連片整治，通過對陜西關中的眉縣、蒲城縣、富平縣，陜南的西鄉縣、紫陽縣、丹鳳縣，陜北的佳縣、富縣、延川縣等地進行調研重點了解農村飲用水源保護、農村生活垃圾和污水處理、農村畜禽養殖業污染治理等情況。認真分析陜西省農村環保現狀、存在的問題就構建陜西省多渠道農村環保投入長效機制提出了一些建議和意見。

一、陜西省農村環境保護現狀、治理實踐與成效

（一）陜西省農村環境現狀。

從走訪調查的情況看，農村環境狀況不容樂觀。主要表現在以下幾個方面：一是農村生產污染嚴重，包括畜禽養殖業污染、鄉村企業污染、農業生產面源污染。二是農村生活污染突出。農民居住環境“室內現代化、室外臟亂差”現象比較嚴重。生活垃圾和生產廢物隨意堆放，生活污水直接排放到小河小溪或池塘、溝渠。廢棄電子產品和塑料袋等白色污染有增無減。三是農村生態環境遭到破壞。農業生產過程中，農藥、化肥、農膜、激素等的大量使用，導致耕地質量下降、農作物對化肥農藥依賴性越來越強、宜林山地毀林耕種、水土流失嚴重。四是農村環保工作基礎薄弱。對農村環保重視不夠，工作的著重點和注意力放在了城市和工業污染防治上。農村環保投入缺資金、管理缺手段、工作缺機構的問題普遍存在。

（二）陜西省農村環境連片整治實踐。

為了改變農村環境狀況，從2008年起，陜西省開始實施農村環境整治工作，不斷加大農村環保的投入力度，著力改善農村環境。從調研的情況，有的地方在農村環境保護工作的一些做法值得借鑒。

1. 扶風縣通過“五個”一點，多渠道籌集資金。扶風縣探索并建立了“五有”（有固定的“三堆”堆放點，有垃圾污水處理系統并正常運行，有固定的環衛隊伍，有錢辦事，有人管事）工作機制。采取“群眾集一點、財政補一點、項目整合一點、村集體拿一點”的辦法，多渠道籌集資金。即：通過“一事一議”，每個群眾每年籌資籌勞12元，縣財政每人配套10元，加上農村公益崗位資金和村集體補貼資金，各村每年籌集到的資金達到7—9萬元左右，基本保證了運轉經費。

2. 鳳縣垃圾兌換超市。為了進一步實現農村垃圾減量化、無害化、資源化的目標，鳳縣探索“村民收集分類、定點兌換物資、政府補貼差價”的模式建設垃圾兌換超市。在鎮村人口相對集中的區域，新建或者依托商業網點，按照等價兌換模式，對可再生垃圾進行實物兌換。兌換的商品主要是日常生活用品和學生學習用品等。政府根據可再生資源回收量，對依托的商業兌換點，按照年度進行適當的財政補貼，以促進垃圾資源回收利用。2013年，鳳縣建成垃圾兌換試點超市6個，每個落實政府補貼3萬元，確保了其正常運行。僅2013年一年時間，已累計兌換生活垃圾400余噸，有效減少了農村生活垃圾的產生量和處理量。

3. 鳳翔縣探索公私合作PPP模式。針對鳳翔縣城關鎮火星村、洛川縣石頭鎮建設污水處理設施不足的情況，陜西鼎鑫環保科技有限公司采取與鄉鎮政府合作的方式，在項目建設上投入自行生產的設備。在運行維護上，在三年內承擔全部運行維護費用，并采取物聯網監管平臺，通過直接調取運行數據實現遠程監控污水處理設施運行監管。三年運行期滿后，交由當地鄉鎮政府采取收取收益村民污水處理費的方式繼續運行維護，這種污水處理設施建設模式是公私合營模式的雛形。

4. 漢濱區推行政府購買服務。針對漢濱區陜南移民搬遷新建的茨溝鎮、譚壩鎮新建社區垃圾污水處理設施后期運行管護，兩鎮組建環衛所及環保工作站，成立物業公司，具體負責日常管理及設施設備維護工作。在運行費用上，鄉鎮從三個方面籌集運行經費：一是村上采取“一事一議”向村民和個體工商戶收取每人每年5元垃圾污水處理費用； 二是漢濱區政府推行政府購買服務，每年為鄉鎮解決6—8個公益性崗位，安排保潔人員薪酬700元；運行經費不夠的從鄉鎮“三公”經費中拿出一定的資金彌補不足，從而確保了污染治理設施的正常運行。

5. 寶雞市農村環境綜合整治項目助力第三產業。寶雞市農村環境綜合整治項目在改善了農村生態環境的同時，提高了農民生活質量，也促進了農民增收。結合開展整治活動，積極發展休閑農業示范區，大力發展觀光農業，發展鄉村旅游，帶動第三產業發展，切實增加農民收入。目前，寶雞市鄉鎮休閑觀光農業及鄉村旅游悄然興起，以岐山縣北郭村、太白縣黃柏源村等為代表的一批“最美鄉村”，已呈現出強勁的發展勢頭，形成了游客以吃、住、行、游、購、娛、觀為一體的旅游服務體系。2012年，全省僅觀光農業、鄉村旅游一項就為群眾增收7000多萬元，實現了經濟社會與環境協調發展。

（三）取得的成效。

1.改善了人居環境。示范區內城鎮周邊村莊生活污水納入城鎮污水處理設施處理；規模較大的村莊或河流沿岸連片村進行集中污水處理；居住分散的村莊采用小型人工濕地、無（微）動力處理設施、氧化塘等分散式處理，部分地區采用了雨污分流模式，改變了污水橫流的狀況。生活垃圾通過分類減量，村收集、鄉鎮轉運、縣市處理后，改變了亂堆亂放的狀況。通過使用沼氣，取代了傳統的燒柴燒煤，農民不用上山砍柴，森林植被得到了有效保護。通過房屋整理，改廁、改水、改灶等，使室內整潔了，村容清潔了，臟、亂、差的問題得到了基本解決。

2.改進了生產方式。以農業秸稈、生活垃圾等廢棄物減量化、資源化、無害化利用為核心，因地制宜推廣創建了一批循環農業模式。如稻一豬一沼一果（茶、魚、稻）模式等。推廣使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥，開展病蟲害綜合防治和生物防治，鼓勵農民使用有機肥，減少了化肥農藥的施用量。調整農業種養結構，發展高產、優質、高效的生態農業，建設有機食品、綠色食品和無公害食品生產基地，促進了農產品質量安全，增強了農民現代農業意識。

3.促進了農村消費。農村環境連片整治項目的實施本身就是對內需的拉動，一個村少則上百萬，多至上千萬。路修好了，交通便利了，農民買車的越來越多，也刺激了城鄉物資流通業的發展。農村人居環境的改善，農村持續消費的欲望也愈發強烈。

4.提升了農民素質。示范區環保合作社、環保協會，環保夜校宣講環保知識，推介農業經濟適用技術，學知識增見識，開闊了農民視野，促進了農民傳統農業理念的改變。

二、陜西省農村環境保護存在的問題

陜西省農村環境整治雖然取得了一定的成績，但由于長久以來，重經濟輕環境，環境保護工作重城市輕農村、重工業輕農業、重點源輕面源，農村環保欠賬多，農村經濟快速發展與農村環境之間的矛盾仍然突出，農村環境形勢十分嚴峻。

（一）政府投入農村環境保護資金不足。

近年來，陜西省財政用于環境保護支出一直呈上漲趨勢。2008年，陜西省財政支持環境保護資金3.67億元，2013年已經達到9.46億元，增長了1.57倍，但這樣的支持幅度還滿足不了巨大的環境保護需求。另一方面，雖然財政支持環境保護的絕對數有了較快增長，但環境保護支出占陜西省財政支出比重從2008年的4.11%到2013年的1.36%，總體成下降趨勢，基本處于10%以下。

（二）農村環境基礎設施建設供給不足。

2008—2013年，中央和省級投入農村環境保護資金11億元，加上地方各級政府的投入，使農村環境基礎設施建設得到了一定改善，但已實施的農村環境保護連片整治示范鄉鎮和行政村只占全省鄉鎮和行政村總數的17%和11%。另一方面，現有的各項水污染治理規劃中，對鄉鎮污水垃圾處理設施的支持也較少，省級對鄉鎮一級的污水垃圾處理設施更沒有統一的建設規劃。據統計，陜西省丹江口庫區水污染治理規劃只將3萬人以上的18個集鎮污水垃圾處理設施建設納入中央支持范圍；重點流域水污染治理規劃支持陜西省關中及陜北地區8個鄉鎮污水處理建設項目；中央基建資金支持關中及陜北地區15個鎮級垃圾處理設施建設；以上共計41個鄉鎮污水垃圾處理設施納入規劃。總體上來說，鄉鎮環境基礎設施建設投入供給不足。

（三）農村環境治理供給主體單一，主要是政府投入。

由于環境保護基礎設施是公共產品，因為其自身特征導致必須由公共部門參與供給，加之農村市場體制的不完善，無法有效提供公共產品，政府作為公共部門的主體必然成為農村環境基礎設施建設的供給單一主體。以2012年農村連片整治示范項目為例，陜西省共開展88鎮483村環境綜合整治，總投資31094萬元，其中：中央和省級市縣四級共投入資金25778.49萬元，整合其它部門資金3127.86萬元，占總投資93 %。鄉鎮自籌716.94萬元，占總投資2.3%。由以上數據可看出陜西省各地的環境基礎設施建設主要靠財政撥款來實現，鄉鎮財政本來就薄弱，導致農村環境基礎設施投入不足，形成了政府提供環境治理的局面。

（四）運行維護監管資金缺口大。

鄉鎮政府是農村環境污染治理的責任主體，由于大多數鄉鎮財政無收入來源，無法或無力成為農村環境基礎設施的運營主體，對于農村環境保護運營無固定的資金渠道，從而使很多已建成的污水垃圾處理設施項目達不到預期的績效目標。以2012年為例，陜西省農村環境連片整治項目受益人口約76萬人，農村垃圾轉運運行費用約1953萬元。如村鎮按常住人口每人每年征收12元垃圾清運費，年可征收228萬元；年需運行費約1725萬元。農村生活污水處理養護費每個縣（區）年護養費約259.16萬元。因此，示范縣（區）僅上述兩大類治理項目所需運行保障經費就達1984.16萬元。另一方面，現階段，陜西省大多數污水垃圾處理設施都采取“企業建廠、政府建網、企業運營、市民付費”的BOT模式進行融資建廠，但由于城市污水處理費收取標準不高，政府運行補貼負擔較大的問題，使得很多已建成的污水處理設施成為負債運行。據測算，污水、垃圾處理項目正常運營成本至少為污水處理1元/噸、垃圾處理100元/噸，由于陜西省各市縣實際收取污水處理費平均0.6元，與省物價局要求的平均0.8元，還有0.2元的缺口，使得很多污水處理廠都是負債運營，僅2012年全省污水垃圾處理設施負債13.79億元。

（五）農村金融體系不健全。

城鄉二元結構造成農村基礎設施建設資金需求與資金供給的矛盾十分突出，加之農村環境基礎設施具有公共產品的特性，各級政府成為農村環境基礎設施建設的投入主體，而金融機構對農村環境污染治理的支持遠遠不夠。從2012年陜西省農村環境連片整治項目資金投入比例來看，政府投入占總投資的90.5%，鄉鎮自籌占3.7%，無貸款項目。分析原因有以下幾點：一是農村環境基礎設施利潤薄。由于農村環境基礎設施建設具有回收低、風險大的特點，資金的趨利性決定了在沒有足夠扶持和優惠政策的前提下，信貸資金不會背離市場規律而輕易投放到農村環境公共基礎設施中。二是涉農資金貸款門檻高。國家規定，貸款少于900萬元的企業不予貼息。企業在發展之初，規模較小，而銀行根據企業規模，一般不會給企業更多貸款。三是國家對涉農企業的扶持方式主要是通過固定資產貸款貼息。而銀行對固定資產貸款的門檻很高，這幾年涉農企業已很少能貸到固定資產貸款。企業急需的流動資金貸款，國家又取消了貼息，對企業影響很大。

三、創新財政支持農村環境保護多元化機制的幾點思考

（一）建立農村環境保護投入穩增長機制。

資金投入是農村環境保護的物質基礎。一是按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加財政對農村環境保護的投入，逐步形成農村環境穩定投入來源，確保農村環境保護穩定的資金投入渠道。二是開征環境保護稅。按照“誰污染、誰治理”的原則，在有條件的地方如城鎮征收垃圾處理費、污水處理費，并從有限的村財和鄉財政抽出部分資金用于農村環境保護基礎設施投入。

（二）創新資金整合機制。

農村環境保護工作的關鍵是資金整合，難點也是資金整合。要圍繞示范村建設和農村基礎設施建設進行整合，資金整合以農村環境保護建設規劃為引導，以項目為平臺，在規劃和立項上形成捆綁。采取“渠道不亂，性質不變，適度集中，捆綁使用，各計其功”的辦法進行整合。一是圍繞示范村的項目建設規劃，將農村環境整治與生態創建、移民搬遷、新農村建設、重點鎮建設、沼氣工程、改水改廁等涉農工程相結合，多渠道籌集連片整治資金，實現連片整治效果的最大化。二是農村基礎設施建成后，探索收費收入的項目，后續實行“民辦公助，民營民管”的市場化管理。三是繼續以優勢特色產業、美麗鄉村建設、城鎮化專項資金為平臺，整合和統籌安排涉農資金，集中力量辦大事。

（三）探索建立引導信貸資金投入。

一是擔保機制。積極擴大商業銀行對農業貸款的支持。各級政府可以通過采取財政貼息或賦稅減免等措施，鼓勵農業銀行向農村環境保護提供貸款。積極發揮政府引導調控作用，積極為從事農村環境保護基礎設施建設的企業和個人拓寬融資渠道，放松抵押和擔保的條件，推動小額貸款、中小企業貸款等。另一方面，采取政府參股經營、補貼擔保費、建立擔保基金等方式，進一步發揮財政資金導向功能和“四兩撥千斤”作用，吸引帶動社會和民間資金投入，初步建立起“政府扶持、多方參與、市場運作”農村環境基礎設施建設融資機制。二是探索PPP模式建設農村污水垃圾處理設施。農村環境的公共性使得政府在環境治理中起到主導作用，由于政府在農村環境治理中資金匱乏，財政投入較少，使得尋求多元化、多渠道的融資方式成為必然。現階段，陜西省大多數污水垃圾處理設施都采取“企業建廠、政府建網、企業運營、市民付費”的BOT模式進行融資建廠，但由于城市污水處理費收取標準不高，政府運行補貼負擔較大的問題，使得很多已建成的污水處理設施成為負債運行。可借鑒寶雞鳳翔縣的污水處理建設PPP模式，政府和部門共同發揮作用，鄉鎮政府運用其職能促進、引導企業參與到農村環境治理中來，鄉鎮政府出臺相應的鼓勵政策，如優惠稅收政策，提供貸款擔保，后期運營中利潤與風險共擔。而企業采取PPP模式，可以利用自身多渠道融資能力彌補鄉鎮政府資金不足，利用精湛技術改善建設農村環境基礎設施，在后期運營中也解決了其運行經費不足的問題。

（四）加大投入，大力發展循環農業。

農村環保的核心是提高農村生產生活廢棄物就地減量化、資源化利用率，出路是發展循環農業。把農村環保與發展農村產業相結合，加大產業投入力度，因地制宜，采取多種循環農業模式，消納農業廢物資源，如稻一豬（禽）一沼一稻（菜、茶、果、魚等），拉長種植業一養殖業一微生物產業之間的循環鏈條。有條件的可以在一、二、三產業之間循環，如生物發電、秸稈造紙等。生活垃圾中的有機物應盡量堆肥就地消納，避免遠距離往垃圾場輸送。

（五）大力發展環保服務業，建立環保長效機制。

農村垃圾站、生活污水處理等環保基礎設施建成后需要運行維護和管理，養殖大戶畜禽糞便當地土地難以消納，需要處理，等等，這些需要一定的費用支出。靠政府補貼、農民出資或收費是有限的，長效機制最終依靠市場。農村環保設施運營，如農村生活垃圾、污水的處理，可以成立環保公司，以車養車、以塘養塘。養殖業廢棄物處理，可以由專業環保公司來承擔，環保公司和養殖戶之間互不收費，環保公司通過處理利用廢棄物獲得利潤，如生產有機肥料等，政府在稅收上給予扶持政策。發展農村環保服務業是解決農村環保長效機制的重要途徑，勢在必行，應積極探索，給予鼓勵和支持。推進政府購買服務。為擴大清潔村莊整治成果，建立村莊衛生長效管護機制，陜西省可借鑒漢中市漢濱區農村環境連片整治經驗，在農村環境基礎設施運行服務方面推行政府購買服務。市縣兩級財政安排專項資金購買保潔員崗位。設置村莊衛生保潔員是政府購買服務項目，以區縣政府為責任主體，街、鎮政府和村委會具體組織實施，按照不低于村莊人口千分之五的標準設置保潔員崗位，聘用符合條件的農民，建立健全鄉村保潔員隊伍，明確工作內容和工作職責，確保農村公共服務崗位的能進能出和權責匹配。

（六）探索設立農村環境污染稅費制度。

針對農村環境污染的不同來源，按照“誰污染，誰付費”的原則，設立農村環境污染稅費制度。按一定標準向排污者征收費用，實現污染負擔的外部性內部化，增加排污者污染環境的成本，迫使其選擇經濟效益和環境效益雙贏的生態之路。可針對陜西省不同區域的農村面源污染類型，實行分類收費，對規模化畜禽養殖場的排污，通過環保部門的監測制定統一費率征收排污費；對農藥、化肥等農用化學品過量使用造成的面源污染，可考慮征收農用化學使用費；對村莊的生活廢水、固體垃圾、散養或小規模的畜禽養殖戶，可采取費用分擔的方式收費。這樣一來農村污染的個體消費者也就承擔了環境污染責任，避免了農村環境的無責任主體情況。

（七）探索農村環境基礎設施運行服務市場化。

僅靠行政手段保護農村環境弊端越來越明顯，財政資金短缺，農村基礎設施規劃和管理缺乏，阻礙農村經濟發展。建立市場機制，運用市場經濟規律，發揮經濟杠桿的作用，走市場化之路是農村環境保護事業發展的必然途徑。陜西省可選擇環境基礎設施條件較好的縣區，探索環境保護基礎設施運營市場化。以縣鄉為單位將污水垃圾處理設施及垃圾轉運體系后期運營服務通過招投標的方式承包給個人或者環境保護公司，政府與承包企業或者個人簽訂合同，承包人承擔鄉鎮農村環境基礎設施運營及垃圾轉運日常維護工作，鄉鎮政府通過定期考核和群眾監督、投訴等方式對承包企業進行監督。承包人通過承包污水垃圾基礎設施及垃圾轉運的同時和獲得污水垃圾處理費的特定收取權、垃圾轉運設施的使用權等，從中得到經濟利益。這樣農村污水垃圾處理設施運營及垃圾轉運設施后期運營完全市場化，資金由承包者承擔，無需任何政府財政撥款，同時也解決了后期運行資金不足的問題。

責任編輯：洪峰