農村公益事業“以錢養事”的實踐與思考

鄭少華

近年來，湖北省當陽市壩陵辦事處積極探索農村公益事業服務新機制，圍繞“崗位設置、服務項目、合同管理、資金使用、考核結算”等環節，積極開展“以加強農村公益服務為目的，單位轉變性質，人員置換身份，建立全員養老保險制度和農村公共服務新體制”為主要內容事業單位改革，穩步推進“以錢養事”的新機制。

一、壩陵辦事處“以錢養事”機制運行現狀

（一）機構及崗位設置情況。按照有關文件要求，壩陵辦事處成立了農業、文化、計生、水利服務中心和獸醫站等機構。目前，農業、文化、計生3個中心共有27人，延伸派駐機構6個（國土、林業、派出所、司法所、水利站、財政所），共有在職人員28人，人員為事業編制。

為了保證從事農村公益服務人員的基本素質，當陽市規定了農村公益性服務行業人員資格條件。對從事農村公益性服務的人員，采取個人申請、單位初審、市人社局和市直相關業務主管部門共同審核的方法，對符合資格條件的人員發放《農村公益性服務從業人員資格證書》，并根據《勞動法》有關規定，由服務中心與具備服務資格的人員簽訂聘用合同。近幾年服務中心人員較穩定，除了正常人事調動，沒有出現缺員現象。

（二）“中心”保險制度完善到位。所有中心在職人員均按要求參加基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險、生育保險。

（三）資金預算安排到位。根據湖北省《農村公益性服務“以錢養事”省級政策性轉移支付資金管理暫行辦法》規定，2013年共撥付辦事處“以錢養事”資金99.42萬元。其中，市級補助資金96.02萬元，本級安排資金3.4萬元。市補資金由市局直接撥付財政所，再由辦事處領導審核后，撥付各個中心賬戶。處級安排的農村公益性服務經費根據辦事處財力情況逐步增加，不因公益服務人員減少而調減。

（四）考評職責落實到位。根據上級政策，辦事處制定了《農村公益性服務“以錢養事”工作考核試行辦法》、《農村公益性服務“以錢養事”資金管理試行辦法》等辦法。同時，農業、計生、文化服務中心等根據壩陵實際和不同行業制定了量化考核細則，統一制作了《公益性事業服務農民簽字卡》、《農村公益事業服務手冊》，開展公益服務實行農戶簽字認可和臺賬登記活動。將農村公益性服務“以錢養事”考核分為三個層次：市綜改領導小組對辦事處考核，由市綜改辦牽頭，市直業務主管部門參加，日常工作、半年抽查、年度考核按20%、30%、50%權重計入總分，考核結果與次年公益服務資金安排掛鉤；辦事處對服務中心考核，考核結果與合同資金掛鉤；服務中心對服務人員考核，考核結果與勞務報酬掛鉤。同時，各中心加大對工作人員考取國家職稱的獎勵力度，積極鼓勵工作人員參加國家組織的職稱考試評定工作。

（五）服務合同管理落實到位。辦事處按照有關要求，對中心進行合同管理。結合本地種植面積、農業人口、地域差別等實際情況，對省里的合同樣本進行修訂細化，制訂了為農業技術推廣、畜牧獸醫技術推廣、計劃生育、文化體育、廣播電視、水利設施六個方面的合同。在項目設置上設置了三大類，即常規性項目、突發性項目和市直統一安排項目。公益服務合同經辦事處黨委、行政與各服務中心簽訂后，公益服務資金全部落實到合同中；服務中心按合同開展服務，辦事處按合同提供必要的合同經費。

二、壩陵辦事處“以錢養事”機制運行中存在的問題及原因

“以錢養事”新機制改變了原有的管理模式和利益分配格局，在精簡人員、減輕農民負擔和辦事處財政壓力上取得了實效。但由于各種制約因素的影響，在實際運行過程中出現了一些新情況和新問題。

（一）事權與財權不匹配。改制后，農村公益服務業務工作由市相關主管部門負責，而服務項目的養事經費卻由鎮處負責。其結果是，辦事處領導不懂中心事務管理，說外行話，辦外行事；而市直相關部門沒有完全意識到“以錢養事”的責任主體是鎮處，有時沒有與鎮處進行有效溝通就直接安排服務中心承擔工作任務；有的市局由于本身事務繁忙，疏于對基層中心的業務指導，導致有的服務中心幾年沒有舉辦業務知識培訓。

（二）合同內容定性多定量少，考核難。一是虛多實少。從目前辦事處與服務組織簽訂的合同看，定性內容多，如農業中心公益服務合同著重的是對農業病蟲防治、新品種新技術新模式試驗等基本職能的定性，而對測土配方指導9戶、配方施肥通知單入戶率達到90%等量化指標有所保留。二是考核不夠認真。由于考核項目細化不夠，部門參與不夠，有的領導重視不夠，合同的考核工作基本流于形式。三是對于不能量化的工作沒有相應的措施，存在“有錢無事” 或“有事無錢”現象，錢不能真正隨著事項走，導致考核時難以把握。

（三）農村公益性服務所需經費難于持續保證。從長遠來看，政府購買公益性技術服務項目缺少法律保障機制。目前服務中心是按事業單位編制預算，預算經費安排是剛性的，而按服務項目安排預算則隨意性比較大。從目前農村公益性服務項目運行看，政府購買缺乏切實可行的操作標準。

（四）服務中心等服務主體少，形式單一，部分工作人員認識不到位。目前，農村公益事業服務主體主要是四大服務中心。在“以錢養事”的體制下，部分服務中心人員事業心不強，工作沒有激情，服務質量打折，服務范圍縮水。在經費問題上，錯誤地認為“以錢養事”的錢是服務中心自己的錢，沒有認識到是政府養事的錢，缺乏“以事掙錢”的意識。

三、進一步完善“以錢養事”運行機制的對策與建議

（一）建立事權與財權統一的管理模式。一是堅持政府主導。鎮處是提供農村公益性服務的責任主體，負責確定項目、提供經費、擬定標書、組織實施、兌現合同等工作。要加強領導，做好基礎工作，綜合運用行政管理、經濟激勵等多種手段來調動服務中心的積極性，搞好服務中心的日常管理和考核，賦予服務中心豐富的工作內容，不斷提高公益服務的質量和效益。二是堅持部門指導。業務主管部門負責技術指導，要切實加強責任，充分發揮作用。建議授予市直部門行使4項權力：即崗位職數設置權、服務資格確定權、50%的市補資金分配權和合同兌現參與權，各業務部門有計劃地開展新技術培訓，對服務中心人員的培訓每年至少1—2次，做到每項業務都有指導，不斷更新服務中心人員業務知識，提高公益服務水平。三是市場引導。運用市場法則，優化服務中心資源配置，逐步完善“以錢養事”的市場機制。組織服務中心人員積極參與公益性服務的市場競爭，主動拓展服務領域，不斷開辟新的服務項目。

（二）量化合同，嚴格考核。量化合同項目，是科學考核的重要環節。建議將市補資金和處級資金一起分解落實到服務項目，在合同中不僅標明服務經費總額，還要標明分解到每個項目的數額。辦事處要會同業務主管部門認真研究項目細則，盡可能將項目量化，一時不能量化的要注重日常考核和管理，以分段、分塊、分片“打包”的形式進行量化，保證公平公正和考核落到實處。

（三）科學設置服務項目，解決好怎樣“養事”的問題。要按照有關法律法規規定，從解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益入手，因地制宜地確定農村公益性服務項目，并將“以錢養事”資金分配到具體項目，做到“錢”隨“事”走，“錢”、“事”一致，保證人有事做、事有人做。要積極探索建立健全村民代表、專業技術人員和考評領導小組相結合的綜合考核評價機制。日?？己艘赞k事處行政為主，建議明確由一名分管領導具體負責；定期考核由辦事處會同市直行業主管部門聯合實施，一年不少于兩次；重大臨時性事項由辦事處行政會同市直行業主管部門即時跟蹤考核。堅決杜絕合同兌現上搞平均主義、“好人”主義。

（四）建立“以錢養事”長效機制，提高服務中心人員的主動性和積極性。一是建議整合當地資源，充分發揮服務中心的組織作用。同時，鼓勵大專院校、科研院所、工商企業和有關科技、文化等專業人員公平參與農村公益事業的招標，積極培育市場主體，努力構建新型農村公益事業社會化服務體系。二是建立三種以錢養事模式：委托服務型，辦事處提供項目，與服務中心簽訂合同，明確經費數額和考核方式，服務中心按合同提供服務；定崗招聘服務，定崗不定人，如在農業服務中心設立農業新技術推廣員、病蟲防治技術員等崗位，這些崗位只定責不定固定人員，實行聘任制，并實行“三卡”（農民簽字卡、村干部簽字卡、政府簽字卡）管理，年終由鎮處、農業中心據此進行考核；派駐人員服務，對人員實行動態管理。同時，開展經營性項目，增加服務中心收入，從“要我干”變成“我要干”，從過去的“以錢養人養出懶人”，變成現在的“以錢養事爭著干事”。

（作者單位：湖北省當陽市壩陵辦事處財政所）

責任編輯：欣聞