我國(guó)征地制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

黃彤

摘要 2014年底我國(guó)《土地改革總體框架方案》已上報(bào)國(guó)務(wù)院，其中征地試點(diǎn)方案?jìng)涫荜P(guān)注。該研究分析了我國(guó)征地制度中仍存在的公共利益界定不明、征地補(bǔ)償機(jī)制不合理、失地農(nóng)民無(wú)保障、政府失靈等問(wèn)題，提出了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行多樣化的補(bǔ)償方式、建立外圍配套制度等健全征地補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 征地制度；存在問(wèn)題；對(duì)策；補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào) S27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）27-272-02

The Study of Problems and Solutions about the Land Expropriation System in China

HUANG Tong

（School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）

Abstract By the end of 2014， General Framework Program of Land Reform has been submitted to the State Council， in which the pilot program of land expropriation attract tremendous attention. The study analyzes the problems with the land expropriation system in China： public interest definition is not clear， compensation mechanism of land expropriation is unreasonable， the problems of the land-expropriation farmers， government failure. Several countermeasures for perfecting land expropriation compensation mechanism were put forward， such as improving compensation standard， operating diversified compensation way， establishing peripheral supporting system.

Key words Land expropriation system； Existing problems； Countermeasure； Compensation mechanism

中共十八屆三中全會(huì)明確指出要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”[1]。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是指國(guó)家出于公共利益的需要，在依法給予集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的行為。在我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)50%的背景下，為了尋求更多的新增建設(shè)用地，土地征收就成了城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及現(xiàn)實(shí)需要的必然結(jié)果。筆者從征地現(xiàn)狀入手，系統(tǒng)剖析了征地制度中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決措施，以期為順利高效推動(dòng)土地征收工作提供理論支撐。

1 我國(guó)征地制度中存在的問(wèn)題

1.1 公共利益界定不明

《土地管理法》第二條明確規(guī)定：國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。但是，我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》及相關(guān)法律都缺乏對(duì)“公共利益”的明確界定，表達(dá)過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)公共利益的內(nèi)涵未做闡述和說(shuō)明。況且《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。但由于城市國(guó)有土地供應(yīng)緊缺，單位和個(gè)人所申請(qǐng)使用的土地大部分來(lái)源于征地范圍內(nèi)的土地。這種法律的“含糊不清”導(dǎo)致現(xiàn)行濫征土地現(xiàn)象普遍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益的范圍，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、軍事用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的建設(shè)項(xiàng)目用地的比例極低，征收后的土地也大都以營(yíng)利性為目的。

1.2 征地補(bǔ)償機(jī)制不合理

1.2.1

補(bǔ)償對(duì)象不全。《土地管理法》明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)用地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)用地的補(bǔ)償并未給予依法說(shuō)明。這種無(wú)法可依的現(xiàn)象，易導(dǎo)致地方政府為了尋求地方利益的最大化而直接或間接地?fù)p害到集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

1.2.2

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。《土地管理法》第四十七條指出：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。但這一做法并未考慮到土地的增值收益。土地被征收后，政府大多以“招、拍、掛”的形式出讓土地，土地用途隨之發(fā)生改變，用于商業(yè)、工業(yè)、住宅、旅游、娛樂(lè)用地等，因此出讓價(jià)格往往表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)格且與遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原用途獲得的收益。但土地的增值收益全部被政府和用地單位所攫取，農(nóng)民無(wú)法參與到增值收益的分配機(jī)制中來(lái)，兩者利益嚴(yán)重失衡。況且，采用原產(chǎn)值倍數(shù)法忽略了土地的產(chǎn)權(quán)屬性，征地行為是土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織向國(guó)家的轉(zhuǎn)移，但國(guó)家并未以市場(chǎng)價(jià)值“購(gòu)買”，只是以補(bǔ)償?shù)姆绞将@得土地的所有權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩太過(guò)濃烈，被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值未顯現(xiàn)完全出來(lái)。同時(shí)，土地的產(chǎn)值在未來(lái)的年限里可通過(guò)增加肥力、改進(jìn)技術(shù)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等手段得到提高，以原產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)缺乏說(shuō)服力。

1.2.3

補(bǔ)償方式不合理。當(dāng)前普遍的僅以貨幣一次性支付的方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方法過(guò)于單一和短期化，缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障、就業(yè)指導(dǎo)等補(bǔ)償措施，無(wú)法保障失地農(nóng)民日后的生活。

1.3 失地農(nóng)民問(wèn)題

土地是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也是農(nóng)民基本的生活保障。農(nóng)民失去土地后，就失去了安身立命之本。各地開(kāi)展征地工作以來(lái)，很多農(nóng)民不得不離開(kāi)土地，被迫“上樓”，但政府對(duì)失地農(nóng)民的安置及保障措施卻一直不到位。且隨著征地范圍的擴(kuò)大，失地農(nóng)民數(shù)量的增多，很多“無(wú)土地，無(wú)工作，無(wú)社保”的“三無(wú)”農(nóng)民只能選擇進(jìn)城務(wù)工，但被城市邊緣化，無(wú)法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，也享受不到社會(huì)保障政策，子女落戶難、上學(xué)難等現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民失地后生活得不到保障，集體上訪等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這種現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了政府與農(nóng)民之間的沖突，一定程度上催生了不穩(wěn)定因子，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

1.4 政府失靈

我國(guó)《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》中均明文規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。這就意味著在征地過(guò)程中政府居于主導(dǎo)地位，享有絕對(duì)的買方壟斷。同時(shí)，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的法律規(guī)定又讓政府在土地出讓市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)的賣方壟斷。背離了自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，壟斷必然會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)利用效率的低下，引起過(guò)度征地或農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化的現(xiàn)象。

征地制度還為政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政收入，除土地出讓金和各種稅費(fèi)外，政府還將征收的土地向銀行抵押，獲取信貸支持。另外，在以地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效為政府官員政績(jī)考核的主要指標(biāo)的要求下，官員為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，提升GDP，得到晉升的機(jī)會(huì)，激發(fā)了利用行政權(quán)力強(qiáng)制征地，甚至不惜以低價(jià)出讓土地來(lái)招商引資的沖動(dòng)。國(guó)家出于保護(hù)耕地、保障糧食安全及維護(hù)農(nóng)民利益等宏觀戰(zhàn)略的考慮，進(jìn)行了土地用途管制，劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，土地征收受到公共利益用途的限制。排除在公共利益用途之外的為了低價(jià)獲取土地使用權(quán)的用地單位和個(gè)人，有可能賄賂相關(guān)官員，官員受到個(gè)人利益的誘惑擴(kuò)大征地范圍，盲目改變土地用途，造成土地“尋租”和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。“尋租”現(xiàn)象產(chǎn)生后，開(kāi)發(fā)商或用地單位看到“尋租”成效，進(jìn)一步擴(kuò)大“尋租”規(guī)模，從而造成惡性循環(huán)，征地過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。

2 健全征地補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

2.1 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中共十八大報(bào)告“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”一欄中，專門提到了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告。由此可見(jiàn)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮被征土地的區(qū)位、發(fā)展?jié)摿笆袌?chǎng)的供求關(guān)系等因素，參照征地日期相似條件下土地的市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。其次，應(yīng)使農(nóng)民參與到土地增值收益的分配機(jī)制中來(lái)，可以將土地的增值收益以股份紅利或債券的形式與農(nóng)民分享，從而妥善處理好農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、政府之間的利益關(guān)系。另外，應(yīng)取消法律規(guī)定中征地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿驗(yàn)榧词故乾F(xiàn)行制度下的最高額補(bǔ)償也不能確保滿足農(nóng)民未來(lái)的生活需要。各地還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整修正。最后，如果集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議，可由政府與集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商解決。

2.2 實(shí)行多樣化的補(bǔ)償方式

除了貨幣補(bǔ)償外，還可以考慮就業(yè)安置、留業(yè)補(bǔ)償安置、土地債券補(bǔ)償或入股分紅安置等非貨幣方式對(duì)失地農(nóng)民予以補(bǔ)償。就業(yè)安置一方面是政府組織農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，使之滿足用人單位的要求，另一方面是政府直接安排農(nóng)民到就近企業(yè)工作，享受職工的待遇。留業(yè)補(bǔ)償安置指的是在征地過(guò)程中留有10%左右的土地，讓農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織能在土地上進(jìn)行相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保障其獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。土地債券補(bǔ)償或入股分紅安置是指政府以向農(nóng)民發(fā)放債券或讓農(nóng)民入股的方式替代部分貨幣補(bǔ)償，這樣既減輕了政府短期內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)政府進(jìn)行變相的融資，使政府能夠加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善社會(huì)福利制度，又能為失地農(nóng)民提供收入保障，解決農(nóng)民的后顧之憂[2-3]。

2.3 建立外圍配套制度

為協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，征地補(bǔ)償機(jī)制還需要建立相應(yīng)的外圍配套制度。首先，建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完備的背景下，政府可將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，使其享受城鎮(zhèn)居民的待遇。更長(zhǎng)遠(yuǎn)的方法是要求政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解二元結(jié)構(gòu)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴。其次，政府應(yīng)在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面為農(nóng)民提供更優(yōu)的公共服務(wù)，使農(nóng)民有房住、有病能醫(yī)、子女上學(xué)無(wú)憂，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解政府與農(nóng)民之間的矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧繁榮發(fā)展。最后，政府可依靠數(shù)據(jù)庫(kù)建立失地農(nóng)民檔案，及時(shí)跟蹤、了解、幫助失地農(nóng)民的生活，也可建立專門的政府網(wǎng)站定時(shí)地發(fā)布一些針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)信息，拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)方向。

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