國家級開發區平臺公共關系管理的上海案例

2015年3月5日上午，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂召開，國務院總理李克強作政府工作報告，在這份報告的第一部分，自由貿易試驗區（以下簡稱自貿試驗區）的擴展與新設，被認為是中央政府經濟工作中的亮點。在這之前，2014年12月，基于上海自貿試驗區運行一年多來所積累的可復制、可推廣經驗，國務院決定設立廣東、天津、福建自貿試驗區。同時，上海自貿試驗區擴容，面積從28.78平方公里擴大到120.72平方公里。浦東的金橋開發片區、張江高科技片區和陸家嘴金融片區被納入其中。

本文認為，自貿試驗區本身，也是一類新的國家級開發區平臺。在中國的改革開發進程中，國家級開發區對于中國各地的經濟社會發展所作出的貢獻，可謂有目共睹。新世紀以來，中國的國家級開發區建設工作逐步走上正軌，并在當前中央提出“深化改革”、“簡政放權”、“打造中國經濟升級版”的時代背景下，獲得了更大的經濟社會活動空間。本文的研究對象，就是管理制度相對規范、考核評估相對嚴格、社會信譽相對較高的國家級開發區平臺，主要探討這一平臺的公共關系管理方法。

國家級開發區平臺的公共關系管理回顧

按照目前通行的國家級開發區管理模式，一般由地方設立類行政管理區（不是在民政部注冊的行政區，只設管理委員會，無人民代表大會和人民政府），地方黨委派出黨的工作委員會（以下簡稱“開發區黨工委”）和地方政府派出開發區管理委員會（以下簡稱“開發區管委會”），在開發區范圍內開展黨政工作，被評價為一種“準政府”管理模式。1 這種管理模式在某種程度上也刺激了中央與地方政府的協同創新，如蘇州工業園區為副市級建制，但具有副省級外事和經濟審批權限，以及部分省級外事和經濟審批權限。2 還有一些則主要是地方政府自主創新的情況，如江蘇張家港經濟技術開發區的區鎮一體化建設，廣州南沙經濟技術開發區的“一個窗口對外”、“一站式辦公”投資服務體系等。所謂政府序列之開發區，如大學系統之商學院，兩者所強調的都是管理、創新與實踐。

依此，國家級開發區平臺的公共關系管理問題，主要是一種政務公共關系（常被稱為政府公關 Government Public Relations，簡稱GPR）問題。然而，開發區平臺又因為其經濟上的外向型發展模式和必須統籌社會管理的職能，其公共關系管理又要超越簡單的政府公關討論的范疇。簡言之，國家級開發區平臺落戶各地，既需要打造國家的經濟形象，又必須融入所在城市的經濟社會生活；既需要開發區管理者做好對內對外、對上對下的公共關系工作，又需要和城市的其他組成部分一起，打造開發區甚至所在城市的形象。

自世紀之交出現由傳統的公共行政學向“新公共管理學”的范式轉變3 以來，私人部門的管理方式被越來越多地應用于公共服務，管理者與公眾關系“也出現了變化，市場競爭機制的引入、顧客至上、結果導向等原則的采用改變了公民的純粹被動服從地位，公民變成顧客，要求公共管理有更明確的責任制，聽取公民的意見，滿足公民的要求，提供回應性的服務”4。在這個基礎上，政府公關的公共管理意義更為凸顯。

實際上，與開發區平臺公共關系建設緊密相連的開發區品牌建設，已有一定的基礎。如在大多數中國城市并無成體系的形象識別系統（即CI系統）的背景下，開發區的CI系統策劃與推廣往往能夠得到先行先試。定位于“生態品牌、政策品牌、服務品牌及產業品牌”，上海浦東開發區、北京經濟技術開發區、天津濱海新區、廣州開發區、大連經濟技術開發區、蘇州工業園區、南京江寧開發區等經濟發達地區的國家級開發區，曾經由國務院國有資產監督管理委員會研究中心認定為“最具競爭力開發區品牌”。5

由于國家級開發區主要承擔地方政府的大型“招商引資”、“招才引智”工作，從土地、公共基礎設施、交通、財政、稅收、勞動就業等方方面面影響著地方政府的經濟社會發展“成績單”，國家級開發區平臺的公共關系管理意識也體現得比較明顯。如開發區政企關系管理研究、開發區新型社區管理方式等等。6

然而，問題在于，目前國家級開發區平臺實際上也存在細分，存在國家級經濟技術開發區（經開區）、國家級高新技術產業開發區（高新區）、保稅（園）區和一類口岸等海關、邊防特殊監管區、國家級新區以及自貿區等肩負特殊使命的開發區平臺。對于這五類平臺，其公共關系管理有相似之處，但也有不同點。上海擁有全部五種類型的國家級開發區平臺。本文認為，它們之間可以通過“競合”達致一種的新的政務公共關系管理模式。

上海國家級開發區平臺公共關系建設

上海的出現首批國家級開發區，是1986年8月閔行開發區、虹橋開發區被批準為首批國家級經濟技術開發區。之后，漕河涇、金橋開發區也躋身國家級經濟技術開發區。1991年，張江高新技術產業開發區成立，20年后，上海紫竹高新技術產業開發區也成為國家級開發區。上海的保稅（園）區則以上海外高橋保稅區為代表，并于2013年8月，以上海外高橋保稅區為核心，輔之以外高橋保稅物流園區、浦東機場綜合保稅區和洋山保稅港區等其他三個海關特殊監管區域，成為上海自貿區的一部分和中國經濟新的試驗田。同時，上海港和上海空港都屬于中國對外開放的一類口岸。在國家級新區方面，1992年成立的浦東新區，是中國的第一個國家級新區。7

由此可見，各類國家級開發區在上海這座特大型城市集聚，而且在區劃、土地、公共政策領域形成了交叉和重合。例如，僅浦東新區的管轄范圍內，就有國家級經濟技術開發區（金橋）、國家級高新技術產業開發區（張江）、保稅（園）區和一類口岸，以及具有實驗意義和正在建設中的自貿區

一份2010年的公開發表的文獻就曾這樣評價：“從1986年8月閔行開發區、虹橋開發區被批準為首批國家級經濟技術開發區以來，上海開發區發展經歷了探索起步、快速發展和整頓提高等發展階段，目前上海有15個國家級開發區、26個市級開發區，規劃開發面積656平方公里，類型包括經濟技術開發區、高新技術園區、保稅區、出口加工區、金融貿易區、工業園區、物流園區、生產性服務業園區等。精簡、靈活、高效、統一的管理體制一直是開發區獨特的制度優勢。”8 根據上海市統計局和上海市開發區協會提供的統計資料，2012年，上海的開發區工業總產值占到上海全市工業總產值的74.83%。9

開發區的公共關系建設，涉及到開發區CI形象管理、危機公關與危機管理、管理者與媒介關系管理、管理者與社區關系管理以及開發區平臺內部公共關系管理等，由于目前開發區預算公開的程度不高，難以具體測算開發區平臺在其公共關系管理與建設方面的投入與效果。在這種情況下，本文使用案例研究的方法，對上海的國家級開發區平臺公共關系建設進行評述。

首先評述上海國家級開發區平臺的形象識別。經過統計，本文研究的五類國家級開發區平臺，除上海浦東機場綜合保稅區、洋山保稅港區目前因并入中國（上海）自由貿易試驗區而無獨立標識外，其他十二個研究對象，都有明確的標識，占比86%。由于開發區平臺的“管委會+開發公司”的管理體制，企業的管理理念和模式全面進入開發區治理環節，有清晰的形象識別系統，可謂成為上海國家級開發區平臺公共關系管理的自覺。從全國范圍看，為國家級開發區平臺設置獨立的形象識別系統也是大勢所趨，如蘇州工業園區，其形象標識已經滲透到園區行政管理和園區經濟發展的方方面面。需要指出的是，在中國的城市形象識別系統并不發達的情況下，國家級開發區平臺能夠先行先試，也是一種城市公共關系管理的有益嘗試。10

其次，上海國家級開發區平臺的危機公關與危機管理。作為眾多國家級開發區平臺所在地的浦東，以及本身作為一類國家級開發區平臺的浦東新區，其危機公關與危機管理意識領先，應急管理機制完善。從2005年起，浦東新區各職能部門即按照《浦東新區突發公共事件總體應急預案》，制定二級預案，明確和完善責任機制。相關實證研究表明“浦東新區市政公用行業突發事件管理行政上屬于新區政府的范疇，同時，各行業也有相應的行業主管部門。” 在搭建統一預警處置平臺方面，采用網格化動態聯動式應急管理模式，浦東新區已走在前列。例如，2007年浦東新區網格化城市管理信息系統建成；2013年浦東新區建立浦東新區實時和動態的“應急信息管理平臺”；浦東新區應急管理工作會議機制的常態化；以及“浦東新區市政公用行業突發事件的應急機制全面從單向防控向綜合治理、危機管理轉變”等等。11 高效、有序和與時俱進的危機公關與危機管理，使得公共關系作為一種“具有戰略意義的管理職能”12 進一步得到了驗證。

第三，上海國家級開發區平臺與媒體關系管理。進入“大數據”、“自媒體”時代，傳統意義上的國家級開發區平臺與媒體關系，和各類組織與媒體一樣，出現了天翻地覆的變化。公共關系強調以戰略傳播、雙向溝通為手段，實現組織再造和整合營銷。這十分符合新的時代特點和時代需求。在上海國家級開發區平臺與媒體關系方面，開發區平臺不僅繼續利用傳統媒體展現平臺形象，而且自創公共傳播路徑（如閔行開發區的《開發區簡訊》、金橋開發區的《金橋畫報》）。新近成立的上海自貿區從成立之日起，就開始運用官方微博、微信和“上海發布”平臺，向國內外傳遞自貿區建設進展。由于自貿區的特殊性和高媒體關注度，自貿區管理人員能夠積極響應，通過公共媒體渠道傳遞自貿區建設進展已成為常態。另外，相對于一般的電子政務網站，上海國家級開發區平臺的官方網站無論從更新、內容、版面設計，都更加注重客戶體驗，特別是與各類媒體或企業組織互動管道的實時、通暢 。13

第四，上海國家級開發區平臺與社區關系管理。除一般社區外，經濟全球化時代和中國的持續快速發展等因素一起，為可能出現的越來越多的國際社區提供了發展空間。一項來自上海浦東外高橋保稅區范圍的社區調查顯示，“海外人士選擇居住社區的主要因素是：安全因素占80.3%，社區的配套設施60.9%；離工作單位遠近39.1%；社區規模21.7%”14 在上海國家級開發區的范圍內或毗鄰區，已經出現了不少國際化新區（如虹橋的古北社區、浦東新區碧云國際社區）。上海國家級開發區平臺的國際社區管理現在雖處在起步階段，但同樣為中國理解全球化世界的治理提供了本土實驗室。借用“治理之島”15 的形象描述，國家級開發取平臺管理國際社區的各種規則、規范和機構能夠成為中國將怎樣參與全球治理的折射鏡。中國式的國際社區管理還可以成為搭建中國國家形象、推廣中國國際關系“軟權力”的國際公共關系平臺。

第五，上海國家級開發區平臺的內部公共關系管理。這主要涉及到上海國家級開發區平臺的“管委會+開發公司”管理體制，實質上是國家級開發區平臺的內部政、企關系，也是行政資源和國有資產運營之間的關系。例如，虹橋開發區的運營模式是：“受上海市人民政府委托，上海虹橋經濟技術開發區虹橋聯合發展有限公司（虹聯公司）統一負責虹橋開發區的開發建設和經營管理。20多年來，虹聯公司一方面致力于開發區的基礎設施建設，搞好‘七通一平，使開發區具備了良好的硬件環境；另一方面致力于開發區的產業、配套、綠化等軟環境建設，使開發區成為外商青睞的投資熱點。”16 實際上，開發區經驗中，內部一致和對外引資是最為重要的兩個工作環節，由于開發區平臺的特點，行政資源和國有資產運營既要權責明確、又要相互借力，需要平臺內部公共關系方面的政治智慧和管理創新環節。遺憾的是，本文的案例研究跟進尚力所不逮。

以上，僅從上海國家級開發區平臺的形象識別、危機公關和危機管理、媒體關系管理、社區關系管理和內部公共關系管理等五個方面，對上海的國家級開發區平臺公共關系建設進行了評述。當然，國家級開發區平臺公共關系管理涉及的環節不會僅限于這些方面，如開發區平臺與商會等社會組織的關系等等，都可以成為國家級開發區平臺公共關系建設和研究的內容。

（作者簡介：張鵬，上海外國語大學國際工商管理學院講師、上海交通大學安泰經濟與管理學院博士后，察哈爾學會研究員，國際關系學博士。）