淺談鄰避現象及其規避策略

施佳寧

摘 要：所謂鄰避就是當地居民對地方建設的污染性工廠、公共基礎設施和服務設施的一種抗拒現象。伴隨中國工業化和城市化進程，鄰避現象將不再是個案，而國內學者關于鄰避現象的研究才剛起步，尤其是關于各類鄰避現象的實證研究鳳毛麟角。因此，本文在梳理國內外文獻的基礎上，提出鄰避現象的分類，同時針對不同的鄰避現象提出不同的規避策略。

關鍵詞：鄰避；環境公平；規避策略

隨著中國城市化進程的進一步加快，城市居民生活水平得到顯著提高，但隨之而來的社會問題也與日俱增。很多工程或項目雖然創造了巨大的經濟效益，推動了地方經濟發展，但這些項目或工程所造成的負面影響也是驚人的，它們不僅破壞生態環境，也給當地居民生活帶來很多不利的影響，這就是所謂的“鄰避現象”（NIMBY）。城市化進程中的鄰避現象處理不當很容易導致大規模群體性事件，如近期各地頻發的PX項目事件。因此，鄰避現象是一個不容忽視的社會不穩定因素，應當引起政府和學術界的高度重視。

一、鄰避現象的由來及國內外研究現狀

鄰避現象的研究最早可追溯到20世紀70年代發端于美國的環境保護運動。一些學者認為某些設施雖然給社會帶來了積極的效益，但由于周邊的少部分居民承擔了設施運營時所帶來的外部成本，從而不受當地居民的歡迎，造成不斷抗爭的現象。這些設施則被稱為“鄰避設施”。在“鄰避”概念提出后不久，學者們就將這一概念逐漸擴展到新能源、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會服務機構等各個領域。

在鄰避治理策略方面，學者主張從原先單一的經濟性補償逐漸趨于多元化的補償方式。許舒翔（2006）以臺灣的垃圾焚化爐的選址為例，指出在處理鄰避現象時，僅依靠政府單方強制性措施已無濟于事，單純的經濟補償也不能起到太大作用，因此，最有效的方法是讓公眾參與這些項目的評定和建設的評估過程，唯有如此，才能大大提高公眾的對項目的接受度和支持度。

國內的學者對鄰避的關注始于近十余年，主要著眼于城市建設中帶有鄰避特性的公共設施建設所引發的公共危機及其治理。喬艷潔（2007）等以垃圾場、核電廠、殯儀館等設施為例，認為由這些設施引發的鄰避沖突體現了利益結構的失衡，表明了公民心理與社會生態兩方面的不和諧，是構建和諧社會的一大障礙，并提出通過改進公共政策的途徑來緩解和消除鄰避現象。何艷玲（2005）以一次垃圾壓縮站事件為例，研究了后單位制社區鄰避沖突的邏輯，并提出了解決鄰避沖突的原則和建議，即政府應該保持中立的地位，通暢協商對話渠道，在政治方面要建立吸納邊緣群體的機制。

梳理國內外已有文獻發現，鄰避現象的研究領域已發生轉移，從關注一些污染性設施開始逐漸擴展到新能源設施、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會服務機構等。同時，鄰避的治理策略從原先單一的經濟性補償逐漸趨于多元化的補償方式，主要包括建立合理、完善的補償機制等。

二、鄰避現象的分類

由于鄰避現象的產生是由鄰避設施造成的，因此，不同的鄰避設施會導致不同類型的鄰避現象。從已有的研究看來，鄰避設施并沒有統一、明確的定義，某種設施是否具有鄰避性關乎人們對它的態度，在不同社會經濟背景下，對鄰避設施的定義也不盡相同。臺灣學者李永展（1994）按鄰避設施造成抵觸情緒的強弱，將鄰避設施劃分為四個等級：無鄰避效果、輕度鄰避效果、中度鄰避效果、最強鄰避效果。大陸學者陶鵬和童星（2010）則從設施潛在風險高低的角度，將鄰避設施劃分污染類、風險集聚類、污名化類、心理不悅類。

從當前中國鄰避現象的發展及其特征出發，我們認為鄰避可以按照設施功能、服務層次以及是否具有公共性這三個標準來分類。

1.按照鄰避設施的服務功能劃分

（1）能源類設施。此類設施主要包括發電廠、煉油廠與石化工廠等。此類鄰避設施可以為大部分民眾帶來效益，卻由居住在設施附近居民承擔外部成本，損害鄰近地區居民健康。在我國整個工業化過程之中都不乏此類鄰避設施而引發的社會沖突，一般多發于較為偏遠落后的城市近郊或被地理隔離的邊緣地帶。近年來的PX事件即為突出代表。

（2）廢棄物處理設施。此類設施主要包括垃圾焚化廠、污水處理廠等。此類鄰避設施可能會影響附近地區居民生活質量，危害他們的安全和健康，甚至使其房屋貶值無法出售并影響搬遷。

（3）基礎交通設施。此類設施主要包括地鐵、高速公路、機場等。此類設施在提高出行效率的同時，必然會對其周邊的居民產生一定負面影響，如噪音污染、空氣質量下降等。

（4）社會服務設施。此類設施主要包括火葬場、殯儀館、精神病院、特殊教育機構等場所。此類鄰避設施具有滿足公共需求的功能，但令附近居民感到心里不悅甚至嫌惡，而不愿與其毗鄰。

2.按照設施服務的不同層次劃分

（1）鄰里設施。鄰里設施通常是指小規模的適合地方性社區發展需要的設施，包括垃圾轉運站、小型污水處理廠和停車場等。

（2）城市設施。城市設施是指為滿足整個城市發展和居民生活需要而興建的設施，如大型垃圾焚燒發電廠、大型污水處理廠和傳染病醫院等。

（3）區域設施。區域設施是指為整個地區發展戰略和長遠需要而興建的設施，如工業園、公路、鐵路和機場等。

（4）國家設施。國家設施大多為國家重大戰略儲備需要，主要包括核電廠、石油貯備基地、糧食儲備基地等。

3.按照設施利益性質劃分

（1）營利性的商業設施。以營利為目的設施，由于能夠給地方帶來經濟效益，所以獲得地方政府的支持，但是其建設卻會給選址區周邊的居民帶來潛在的風險。這類鄰避現象主要包括能源開發工程，例如煤炭開發，石油開采等。

（2）非營利性的公共設施。由政府或非營利性組織興建的各種公共設施引發的鄰避現象，這些設施是由于國家發展戰略的需要，同時為了提高居民的生活質量而興建的公共性設施，大部分屬于公共基礎設施，包括交通、垃圾及有害廢棄物處理設施；而由非營利組織創建的各種特殊醫療機構，如精神病院、艾滋病治療所等，也同樣會引發鄰避現象。

三、規避鄰避現象的不同行動策略

鄰避之困境在于鄰避設施的公共性與風險性并存，且其所帶來的風險由社會少部分人承擔，造成風險分配不平等，違背了環境正義。因此，就理論上而言，規避這種悖論式困境的唯一原則就是帕累托最優性原則和公平性原則。具體來說，帕累托最優性原則是指不存在另外一種方法使沖突的一方境況變好，同時卻不使其他任何一方境況變 壞；而帕累托公平性原則是指沖突各方或仲裁者均對沖突結果提不出合理抗議。

從目前已有的文獻來看，大多數學者提倡政府信息公開、第三方介入、民眾積極參與以及合理補償等，雖然這些方法和措施在一定程度上緩解了鄰避現象，但并未就不同的鄰避現象提出不同的規避機制和行動策略。正因為鄰避困境是由其公共性和風險性的并存而造成的，因此，筆者以“風險性—不確定性”維度對不同類型的鄰避現象提出有針對性的規避措施。分類如下：高風險—低不確定性（I）、高風險—高不確定性（II）、低風險—低不確定性（III）和低風險——高不確定性（IV）。

在I類鄰避現象中，設施具有高風險性，而且這類設施造成損失的不確定性很低，即發生概率較高，因此，設施所在區的居民對其帶來的風險存在較高的預期。具有高污染性的化工廠、垃圾焚燒廠等就屬于這類設施。顯然，人們在面對此類設施時傾向于集體行動，共同規避風險，具有較高的動員性。

II類鄰避現象中的設施不同于I類，雖然風險性仍然很高，但發生概率較低，因此，設施所在區的居民對其帶來的風險并不存在較高預期，但一旦風險發生仍舊會造成重大的損失。由核電站、加油站、變電站等風險集聚設施所引發的鄰避就屬于II類鄰避現象。面對這類設施，人們也傾向于行動，涉及人群可能因為信息不對稱和對政府信任的缺失，而對鄰避設施的風險進行主觀建構，進而容易受到謠言、傳聞以及對相關資訊曲解的影響，容易引發大規模群體性事件。

在III類鄰避現象中，設施自身的風險性較低，雖然不會直接對所在區域居民造成重大的生命財產損失，但這類設施的存在使人們在心理和精神上感到不安，大多為一些特殊群體的集中設施，如戒毒所、精神病院、傳染病治療機構、救助站等。對于這類設施，人們也往往避而遠之，但較之于前兩者，其動員性明顯降低，不易發生大規模群體性事件。

同樣的，在IV類鄰避現象中，設施自身的風險性較低，發生風險的概率也較低，同樣，這類設施的存在使人們感到心里不悅，大多為一些社會公共事業設施，如火葬場、殯儀館、墓地等。雖然它們的存在也會造成潛在的風險，如房地產的貶值，但其動員性明顯降低，不易發生大規模群體性事件。

從上述對不同類型的鄰避現象的描述中，我們可以看到，不同的鄰避現象具有不同的運作機制和行動策略，只有把握每一種鄰避類型中的不同運作邏輯，才能有針對性地提出相應的規避機制。

首先，在I類和II類具有高風險性的鄰避現象中，公共部門應將這類設施規劃入無人區，盡量將影響人群和影響范圍減小到最低。同時，杜絕任何假公共利益之名，制造環境污染之實的高污染性設施，充分尊重民眾的環境權。對于II類現象中的一些公共性設施，積極運用風險管理的策略，利用專家評估、專業機構預測等方式，對設施的選址問題、安全性系數及其可能對周圍環境產生的影響等一系列問題進行公平客觀的預測，并且保證政策信息的公開、程序的透明，接受當地居民和非政府公共組織的監督。

其次，在處理III類和IV類這些不具高風險性但帶給人們心理不悅的鄰避現象時，大部分學者提倡“受益者補償原則”，即設施受益者應對少部分成本負擔者進行積極有效的補償。但筆者強調的是，這里所說的補償不僅僅包括物質性補償，也應包括必要的非物質性補償，尤其是“受益者補償原則”中應更加注重對承擔風險的個人及地區進行系統的風險評估和全方位的補償，包括物質與非物質的補償，而非單一的經濟補償。

最后，更為重要的是，公共部門應轉變規劃觀念和治理邏輯，應當放棄“最小抵抗路徑”的抗爭式“治理術”，從傳統的“決定—宣布—壓制”轉向“參與—自愿—合作”這一協商式民主治理邏輯，充分尊重公民的環境權。同時，公共部門應當轉變傳統工程項目中“重經濟效益、輕社會效益”的經濟主義模式，代之以經濟效益與社會效益并重的新型工程觀。

四、結語

鄰避現象表面上反映的是少部分居民對鄰避設施的嫌棄與厭惡，其實質是各利益相關者的博弈過程，背后折射出的是公民意識與公民權利的崛起以及對環境公平的追求。伴隨著中國工業化和城市化進程，鄰避現象將不再是個案，而國內學者關于鄰避現象的研究才剛剛起步，關于各類鄰避現象的實證研究鳳毛麟角。因此，如何規避或緩解鄰避現象將是中國政府和學術界不得不面對的新一輪挑戰。

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（作者單位：南京航空航天大學）