探路北京工業用地轉型

徐學才 趙永珊

隨著京津冀協同重大國家戰略的實施，區域內的產業重新分工和布局調整成為必然。對于以構建“高精尖”經濟結構為目標的北京而言，“去制造化”或者說“去工業化”將成為“十三五”時期乃至未來一段時期內產業結構調整的常態。在這種情況下，適應產業結構調整趨勢，促進存量工業用地轉型升級勢在必行。

工業用地正處轉型關口

從國家的要求來看，2013年12月召開的中央城鎮化工作會議明確提出了要有效控制特大城市新增建設用地規模、降低特大城市工業用地比例的要求。從本市的情況來看，截至2013年底，全市建設用地總量已經達到3474.8平方公里，其中建設用地中工業用地占比過高，特別是外圍工業區的占比過大，與國際城市存在明顯差距。

資料顯示，2009-2010年，本市工業用地供應量占當年建設用地供應總量的比重高達3成左右；而根據市年國有建設用地供應計劃，2011～2015年全市工業用地供應占比19.3%，與國外綜合性城市工業用地平均占比15%～17%相比明顯偏高，更是遠遠高于東京、紐約等公認的世界城市3%～10%的比例。

從發展趨勢來看，在京津冀協同發展、首都城市功能定位重新調整的背景下，特別是進入后工業化時代的“去制造化”成為必然，隨著工業在國民經濟中份額的下降，促進存量工業用地轉型升級，改變工業用地用途進行二次開發、盤活存量已成為未來滿足經濟社會發展用地需求的重要途徑和手段。

工業用地轉型模式之憂

目前，各地在實踐中對于工業用地轉型升級為商業、旅游、娛樂和商品住宅用地等其他經營性用地的一般模式是由政府收儲后重新招標拍賣掛牌出讓。然而，這種模式在實踐過程中往往面臨諸多困難：

政府的收儲工作主要依靠協調措施開展，缺乏具體的規范性強制性政策法律依據，推進效果有限。特別是由于不同企業對補償的期望值不同，協調工作量大，對盤活工業用地的工作造成了較大的困難，收儲工作面臨著推進難、時間跨度長等問題。

這種模式本質上是讓企業把土地交還給國土部獲取補償金，而出于對未來土地增值空間巨大等因素考慮，原土地權利人不愿交出閑置土地、逃避統一收購的行為時有發生。比如，對于作為工業用地原使用主體的企業而言，將土地交還給國土部門之后，再次招拍掛時并不一定能順利摘牌，即便順利摘牌也是以市場價取得。在這種情況下，除了部分擁有極強商業物業運作經驗的企業外，其他企業對工業用地進行轉性的積極性是很難調動的。

借他山之石探模式之變

事實上，關于工業用地改變用途這一問題，并非只有通過政府回收重新招拍掛這一方式。根據《國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途有關問題的復函（國土資廳函〔2010〕104號）》的規定，“出讓土地改變土地用途，經出讓方和規劃管理部門同意，原土地使用權人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂變更協議或重新簽訂出讓合同，相應調整土地出讓金。原土地使用權人應當按照變更協議或重新簽訂的出讓合同約定，及時補繳出讓金，辦理土地登記”。這也就是說，工業用地可以在不改變原土地使用人主體的情況下，直接進行土地轉性。

相比于政府收儲后再重新招拍掛的模式，這種以原權利人為開發主體的轉型升級模式存在著明顯的優點：一是有利于調動原土地權利人的積極性。特別是在工業用地整體價格較低、土地出讓補償價格合理的情況下，能有效調動企業盤活存量的積極性。二是縮短了存量工業用地二次開發的開發周期，與政府收儲后再重新招拍掛的模式相比，這種原土地權利人直接參與轉型升級開發的模式可以大大縮短開發時間。

因此，近年來，深圳、寧波、上海等地先后出臺了相關政策，鼓勵以原土地權利人為開發主體的工業用地轉型開發模式。2009年，深圳市出臺了《深圳城市更新辦法》，規定原權利人可作為更新改造實施主體，改造項目無需由發展商實施，同時政府鼓勵權利人自行改造，突破更新改造土地必須招拍掛出讓的政策限制，規定權利人自行改造的項目可協議出讓土地。

寧波市2010年出臺的《關于調整工業用地結構促進土地節約集約利用的意見（試行）》中，明確了城區工業用地“退二進三”（即變工業用途為商業服務業用途）的兩條途徑：一是利用原廠房發展商業服務業；二是將土地性質由原工業用地轉變為商業服務業用地，再自行改造升級老廠區。

上海市2014年出臺的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》明確提出了鼓勵和引導存量工業用地在符合規劃的條件下，通過采取升級改造、結構調整、用途調整等方式進行“二次開發”。在原有“土地收儲”規定之外新增了“區域整體轉型”和“有條件零星轉型”兩條盤活途徑，并首次提出了存量盤活增值收益平衡機制，明確了以區縣政府為主導、原土地權利人為主體或參與主體的開發模式。

工業用地轉型成功的關鍵

一是編制工業用地轉型總體規劃。對工業用地改變用途進行二次開發是一項政策性強、涉及面廣的系統工程，涉及產業發展、城市規劃、土地利用、財稅金融等多方面政策的綜合運用，沒有科學合理的頂層設計，很容易出現類似深圳2009年開始城市更新之后出現的“二次更新”后的辦公類物業空置問題。因此，在推進工業用地二次開發的過程中，必須對存量工業用地進行全面梳理，認真編制存量工業用地二次開發總體規劃，明確二次開發的主要目標和重點區域，同時要制定年度計劃，確保存量工業用地合理、有序、滾動開發，以免出現“三次開發”問題。

二是完善相關配套政策。盤活存量工業用地，必須防止其成為新一輪“資本盛宴”，即借盤活之名進行炒地、炒房活動，確保有限的產業用地資源更好地用于經濟轉型升級。因此，工業用地二次開發的相關配套政策至關重要，這些細節包括政府作用發揮、存量補地價標準、物業產權空置等方面。

應合理確定存量補地價標準。如果標準不合適，可能會出現企業以相對便宜的價格獲得轉性后的土地的情況，也可能出現政府評估價過高企業無利可圖從而喪失積極性的問題。要明確盤活開發規劃的公益性要求，這主要是有利于調動轉型區所屬政府和附近居民的開發積極性。倡導“物業自用”，對開發單位設置最低物業產權持有比例要求。通過讓開發單位自己持有一定比例的物業產權，可以有效降低和擠壓開發單位借盤活之名進行炒地、炒房的可能和空間，引導和鼓勵真正有能力的實體企業拿地開發，同時也能在很大程度上調動開發單位主動做好轉型用地后續服務和管理工作的積極性。

三是明確管理職責分工。工業用地改變用途涉及國土、規劃等多個部門。實踐證明，在這一過程中，如果沒有相關政府部門的主動協同配合參與，其過程將會極為漫長。更為重要的是，如果沒有政府部門的主導參與，工業用地的二次開發可能陷入亂局。因此，進行工業用地二次開發工作必須加強統籌協調，明確相關部門職責分工，加強專業部門間、上下級政府間的協同配合。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所改革研究部）