弘揚實干精神努力做好農村綜合改革工作

編者按：11月12日至13日，全國農村綜合改革工作座談會在河南鶴壁召開。會議認真學習了黨的十八屆五中全會精神，總結回顧了“十二五”時期農村綜合改革工作，深入分析了當前改革面臨的形勢，明確了“十三五”時期深化農村綜合改革的主要任務，安排部署了當前和今后一個時期農村綜合改革工作。財政部副部長胡靜林出席會議并講話。財政部農業司司長、國務院綜改辦主任王建國做會議總結。本文根據王建國司長講話內容整理而成。

“十三五”是全面建成小康社會和“實現兩個百年目標”中第一個百年目標最后沖刺的五年，也是全面深化改革取得決定性成果關鍵性五年。實踐證明，深化改革是打開解放和發展生產力大門的一把金鑰匙。補上農村這個“短板”需要我們不斷深化農村改革，激發機制活力，挖掘市場潛力、增強改革動力、釋放制度紅利。我們要扎實做好農村綜合改革幾項重點工作。

一、謀劃落實好扶持村級集體經濟發展試點工作

2016年，我們將啟動扶持村級集體經濟發展試點工作，其意義重大，影響深遠而廣泛。

就其意義來講，農村集體所有制是治國安邦的基本制度，需要鞏固發展。我國的基本經濟制度就是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的制度。在農村，公有制為主體最主要的體現形式就是集體所有制，具體形式就是農村土地集體所有加家庭承包經營。習總書記指出，堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。但我們從事農村工作的同志都能看到，現在很多農村地區，集體經濟組織虛化、空殼化和服務功能弱化現象嚴重，再不著手去加強、去鞏固，以后花數倍于現在的力量也難以挽回。我們現在要做的，不僅要鞏固，還要發展壯大集體經濟。在一定歷史時期，“家庭承包、統分結合”的雙層經營體制，更多注重的是“分”的功能，激發出了“分”對促進農業農村發展的動力和活力。隨著經濟社會發展進入新階段，也就是說，到了鄧小平同志所提出的農業“第二次飛躍” 階段，即“發展適度規模經營，發展集體經濟”。如果集體經濟不發展，就難以實現農村的新飛躍，也不能做好“分”之后如何再“統”的文章。要通過增強“統”的功能，去推動土地股份合作和適度規模經營，再把第一產業打造成一二三產業融合發展的全鏈條產業，實現農業增效、農民增收、集體增利的共同發展。

就其作用來講，農村集體經濟具有巨大的制度優勢，需要激活發揮出來。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架。農村治理的這兩個支撐，一個是經濟基礎層面的，另一個是上層建筑層面的。農村集體經濟組織的優勢作用是有目共睹的，手里有“一把米”，農村的很多事情就好辦。尤其在村里的公益性事業發展、公共服務基礎條件改善、村里的大事小情和扶貧助困等方面，都是村集體發揮重要作用的地方，比政府直接管更有優勢，效果也更顯著。在完善村級治理、農村文明建設、融洽干群關系、樹立和諧村風等方面，村集體也發揮著不可替代的作用。一到農村我們就能感受到，凡是集體經濟實力強的地方，往往能夠凝聚人心，黨的基層組織戰斗力也強，農村社會管理也會更加有序。前段時間，我到浙江作了一次調研，看到有的村，在歷任村黨支書的帶領下，統一規劃，一張藍圖干到底，充分發揮村規民約的作用，實現了村強、民富、景新、人美，美美與共，其樂融融。我們與八一村一位76歲的老人董兆根聊天，他掰著指頭給我們數起了村里的變化，農民錢袋子鼓了，生產生活環境跟城里一個樣，鄰里關系融洽，農民幸福指數高。老人很高興，還不停地說“感謝毛主席、黨的政策好”。那么，如何把集體經濟制度的優越性激活、釋放出來，讓它發揮更大作用呢？那就要扶持它、支持它，各地也都做了一些有益探索。我們要總結地方的經驗，結合大家的成功做法，開展試點，不斷推動、推廣這件事。

前段時間，財政部印發了《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》，明確了開展試點的指導思想、基本原則、具體措施和配套政策，下一步要做的關鍵是抓好落實、抓好試點，開好頭、起好步。

一是要明確扶持重點和發展路徑。開展扶持村級集體經濟發展試點，不是走人民公社時期“一大二公”的老路子，不能違背農民意愿、強迫命令去發展村級集體經濟，不能干預村級集體經濟組織的決策。要讓農民認識到、體會到集體帶來的好處，要讓農民感受到發展集體經濟是自己的事，不是要我發展，而是我要發展。試點的重點，應與農業轉型升級相結合、與新產業發展相結合、與新型組織管理模式相結合，重點在土地股份合作、農業生產經營合作上實現突破。

當然，發展村級集體經濟一定要保護好生態環境，避免曾經鄉鎮企業發展時期出現的“村村點火、戶戶冒煙”現象。各地可以結合自身的資源稟賦和市場條件，因地制宜選擇集體經濟發展類型和經營模式，將農民組織起來，創新增收贏利方式，建立好集體經濟積累和組織成員利益分配機制。

二是要注重引入民主決策機制。扶持發展村級集體經濟，要堅守不改變村集體產權性質、不損害村集體利益、不損害農民利益“三條底線”，確保農民能夠共享發展成果。實踐證明，只有充分調動農民的積極性和主動性，聽民意、匯民智，才能有效化解試點中的各種矛盾，才能把事辦成、把好事辦好，試點項目才能收到聚民心、解民憂、受民贊的效果。一事一議民主決策是被實踐證明行之有效的好機制，具有廣泛的群眾基礎，我們要將它融入到試點當中。怎樣發展集體經濟，怎樣監督管理，未來收益怎樣分配等都要由村民民主議事決定。這樣有利于充分保障群眾的參與權、決策權和監督權，培養村民的主人翁意識和自我管理意識，讓村民更加珍惜發展成果，有利于保障財政資金的使用安全，確保扶持政策能見成效。

三是要重視發展的可持續性。地方在選擇試點村時，要重點考慮村兩委主要負責人的能力水平、村級資源資產情況、村級財務管理情況、村集體成員對項目發展意愿、項目的投資盈利模式及未來收益水平等因素，注重培植村級集體經濟的可持續發展能力，不能因為財政支持資金的結束而停滯發展。在選擇試點項目上，各地一定要慎重，不能不顧實際大干快上，建了不該建的項目，花了不該花的錢，要切實把錢花在刀刃上。

四是要完善相關配套措施。扶持村級集體經濟發展試點是一項系統工作，需要有完善的配套措施，才能確保試點順利推進。我們要進一步加強體制機制創新，積極引導現有性質類似的農村產業發展扶持資金投向試點村，積極探索財政補助資金形成的資產轉交集體持有、管護和作為村集體股權的政策措施。建立管用有效的治理結構，完善民主管理制度，健全內部激勵約束機制。要加強村級財務管理，盤清農村“三資”家底，加強對“三資”的管理和利用。防止急功近利大規模舉債發展，避免形成新的不良債務。

此外，各地試點中也要注重創新財政扶持方式，通過強村帶弱村、村企聯手共建、政府定點幫扶、扶貧開發等多種途徑，不斷豐富集體經濟有效實現形式。要加強資金管理和監督檢查，防止虛報項目、套取資金、侵害村集體利益。

二、充分發揮好一事一議財政獎補機制平臺作用

經過多年的實踐，一事一議財政獎補已成為綜改系統的金字招牌，成為近年來我們工作的一大亮點，得到了領導的充分肯定和群眾的衷心擁護。我每次到農村調研，所到之處，老百姓都反映，一事一議好。但是我們不能否認，各地在具體實踐中存在著一些苗頭性、傾向性問題。比如，有的地方農民民主議事流于形式，政府和村干部包辦代替現象時有發生；有的地方存在地方財政資金、農民籌資籌勞不到位等問題；有的地方項目建設規劃不合理、重點不突出，存在圖省事平均分配現象；有的地方資金分配不夠合理，熱衷于搞“特惠”，違背了一事一議財政獎補政策普遍受益的初衷等，需引起高度重視。

（一）把一事一議財政獎補放在突出位置。近年來，農村公益事業發展有了很大進展，但農村歷史欠賬多、城鄉差距大，相當一部分農村基本生產生活條件還比較差，農民要求改善的愿望十分強烈。我到地方調研，大家反映最多的是資金不足問題。經濟新常態下財政中低速增長成為新趨勢，財政支農和農村綜合改革資金增幅可能會有所放緩。盡管如此，我們還是要將一事一議財政獎補作為農村綜改工作的重心，力爭投入總量不減少、支持力度不減弱，確保扎實有序推進。地方各級財政部門也要加大一事一議財政獎補投入力度，堅持以農民普遍受益為目標，以村內道路、村級活動場所、小型水利設施、垃圾污水處理、村莊綠化亮化等為重點，規劃先行，循序漸進，豐富建設內容，提高獎補成效，確保到“十三五”末農村公益事業取得長足發展，農村人居環境得到顯著改善。

（二）積極引導農民做好民主議事。做好一事一議財政獎補工作，要堅持“守住靈魂，掃除盲點，突出重點，規范操作”。“守住靈魂”，就是要守住農民民主議事這個“靈魂”。但守住這個靈魂，也并不容易，不少村人少事難議、走過場不真議、利益不同不好議，需加強引導，創新議事形式。目前，有的一事一議財政獎補項目，材料做得規范好看，但實地到農戶一了解，既沒有民主議事，也沒有真正籌資籌勞。如果沒有民主議事，沒有老百姓籌一點，和其他支農項目比，就體現不出一事一議項目的特色和優勢。所以，在辦好農村各項事務中，要主動引導基層和農民“議字當先”，真議事，能議事，議成事，不走過場，不大包大攬。農民該籌的資、該出的工，要多少有一點，不搞一刀切，這樣能夠讓農民重視自己的事，愛惜自己的錢，珍惜自己的成果。

（三）一事一議財政獎補項目進一步向貧困地區傾斜。黨的十八屆五中全會提出，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。要實施精準扶貧、精準脫貧，擴大貧困地區基礎設施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網絡等問題。今后各地要貫徹落實中央有關扶貧工作的決策部署，加大貧困地區一事一議財政獎補支持力度，提前實現現有貧困地區行政村一事一議財政獎補項目全覆蓋。

（四）把一事一議機制應用到財政支農相關方面。一事一議機制與其他支農政策相比，好在哪里？我覺得，好就好在為農民辦自己的事找到了好辦法。讓農民自己去決策、去管理，體現了民本思想，尊重了農民主體意愿，所以政府支持的涉農涉村事項才能辦好、才能辦出成果。我們要繼續發揮好、利用好這一機制的優勢，把資源配置的決策與農民的實際需求和切身利益緊密結合起來，進一步提高村級公共產品和服務的供給效率，為鄉村治理達到能治善治的水平夯實基礎、創造條件。要在更大范圍上發揮一事一議的作用，就是要在我們自己用得好、完善好的基礎上，把經驗、機制、做法推廣到其他涉農資金分配、涉村項目安排之中。只要是涉及到農民自身利益的事項，都可以采取一事一議機制開展。并以此為平臺，積極推進各類性質相近、目標相似、使用趨同的支農資金整合利用，合力解決農業農村發展中的重點難點問題。同時，要積極推動政府部門下放項目審批權，鼓勵有條件的村集體申請承接扶持項目，調動農民群眾“想自己的事、辦村里的事、管集體的事”的積極性和主動性。

三、探索建立好城鄉統籌協調發展新機制

黨的十八屆五中全會指出，堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體制機制。要實現一體化發展，就要積極推進新型城鎮化與新農村建設的“雙輪驅動”，充分發揮好鄉鎮的集聚和輻射作用。我們要以建制鎮示范試點和美麗鄉村建設為抓手，推動建立城鄉協調發展新機制，促進城鄉生產要素雙向流動，推進農村一二三產業融合發展。

（一）豐富試點內容，提升美麗鄉村建設質量。美麗中國要靠美麗鄉村打基礎。我們自2013年開展的美麗鄉村建設試點，為打好這個基礎探索了一些好的經驗和做法。但因各地條件的差異，試點中還存在著內容單一、機制不活、質量不高等問題，需要改進和完善。重點把握好以下幾點：

1.充實建設內容。《美麗鄉村建設指南》國家標準已經發布，為美麗鄉村建設提供了框架性、方向性的技術指導，使得美麗鄉村建設有標可依、有章可循、有據可考。同時，標準對鄉村個性化發展預留了自由發揮空間，鼓勵各地根據鄉村資源稟賦，因地制宜、創新發展。各地要結合國家標準，積極充實美麗鄉村建設內容。第一，在經濟建設方面，要實現農業與相關產業協調發展，充實產業發展支撐村級集體經濟發展的內容。第二，在管理建設方面，要創新農村社會管理，充實完善鄉村治理的內容。第三，在文化建設方面，要注重保護和傳承農業文明，充實發展健康向上的農村文化內容。第四，在生態建設方面，要走當地資源稟賦與環境相適宜的綠色發展之路，充實農村生態保護的內容。第五，在精神文明建設方面，在注重發展生產美、生活美、生態美等物質文明建設的同時，還要注重倡導鄰居和諧、鄉風文明等精神文明建設，不斷挖掘充實美麗鄉村建設的內涵。

2.注重提升質量。各地在試點探索中，形成了人文特色型、自然生態型、現代社區型、傳統村落型、整治改善型等各種模式的美麗鄉村。不管什么類型，今后美麗鄉村建設要著重提質創優。第一，要有一個好的規劃。要結合村莊布局、人口規模、功能定位、發展方向等做好美麗鄉村建設規劃，并確保規劃得到切實執行。第二，要有一個好的策略。要結合省委、省政府的“三農”工作重點，創造性地貫徹落實，確保美麗鄉村建設有好的效果。第三，要有一個好的機制。要建立美麗鄉村項目長效管護機制，項目建得好，更要用得好、管得好、用得長，美麗鄉村建設的成效才能真正體現出來。第四，要有一個好的制度。要發揮村兩委班子主導作用，完善民主決策制度，加強村務公開，健全村規民約，提升村民素質，實現物美人更美。

3.注重績效評價。建立美麗鄉村建設成效考核評價和創優推介機制，不斷提高試點項目管理水平和建成村的品牌價值與知名度。第一，建立績效考評機制，發揮財政獎補資金激勵作用，調動各地試點鄉村積極性，提高試點工作管理水平。第二，建立創優爭先評比制度，定期開展全國美麗鄉村評比活動，樹品牌立典型，總結推廣成功做法，發揮典型示范作用。第三，加強品牌宣傳推介，提升美麗鄉村的影響力和知名度，拓展市場，增強品牌和產業競爭力。

4.注重多元化投入。美麗鄉村建設是一個長期過程，不可能一蹴而就，不能超越現實發展條件而急于求成。靠大量財政資金打造的美麗鄉村，是不可持續的。財政資金的注入，更多的是要做政府該做的事情，更多的用于村莊規劃、基礎設施、公共服務、產業發展、生態環保等方面，讓絕大多數農民受益。要發揮財政資金的撬動作用，通過政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）、政府與金融合作等模式，吸引更多的民間資本投入美麗鄉村建設，創新機制，合力推進。

（二）抓好組織實施，扎實推進建制鎮示范試點。目前，各地試點實施方案已經上報，試點工作已進入組織實施階段。從我們掌握的情況看，各地對這項工作的理解還不是很清晰。比如，有的地方還是從項目建設的角度考慮試點工作，對體制機制創新重視不夠；有的地方試點內容重點不突出，資金投向存在明顯偏差等等。

1.探索試點務求有所突破。建制鎮處于城市之尾，農村之首，是城鄉一體的重要載體。開展建制鎮示范試點，是希望能夠探索出以鎮帶村的發展路徑，實現以城帶鄉、城鄉互動、一體發展，讓農民能夠就地就近城鎮化。“十三五規劃”建議中提出，要“把社會事業發展重點放在農村和吸納農業轉移人口較多的城鎮，推動城鎮公共服務向農村延伸”。要做到這些，各地要對建制鎮發展目標有清晰的定位，綜合考慮人口規模、經濟總量、產業特色、建設能力等因素，做好科學合理的安排布局。通過3年的試點，圍繞解決老百姓最關心、最急需的事情，在農民市民化長效機制、城鄉發展一體化體制機制、城鎮基礎設施投融資體制、農村公共服務供給體制、產業發展體制機制等主要方面和關鍵環節取得突破，為建立統籌城鄉的基本公共服務制度積累經驗。

2.鎮村聯動務求找到新途徑。按照“鎮村同治”的思路，有條件的地方，可以將建制鎮示范試點和美麗鄉村建設試點相結合，形成“1+N”的格局。在區位優勢明顯、資源稟賦較好、集聚帶動能力較強的建制鎮及所轄村，集中力量，以點帶面，連片推進。在鎮村基礎設施、生活環境、主導產業、就近創業就業等方面，找到對接點、連接處，實現鄉村聯動和一體化發展。

3.花錢買機制務求可推廣。中央財政對一個鎮每年支持2000萬元，三年就是6000萬元，要單去修修鎮上的路、蓋蓋街上的樓、整整基礎設施，還是微不足道的。我們的主要目的就是在建制鎮持續發展方面構建一個好機制。當然，搞建設容易、建機制難。之所以難，我們才花這么大的投入，來探索、搞試點，總結出來好經驗、探索出來好機制，能夠在更大的范圍學習推廣。2016年，我們將開展中期評估，對好的經驗做法加以總結推廣，對發現的問題加以改進完善。