推進財政支農體制機制改革的思考

金海莉

摘要：如何推進財政支農體制機制改革，提高支農資金使用效益，是擺在各級財政部門面前亟待解決的重要問題。本文對浙江省椒江區財政支農資金管理工作基本情況和存在的問題進行了分析，并就如何推進財政支農體制機制改革提出建議。

關鍵詞：財政；機制；創新

近年來，浙江省臺州市椒江區圍繞“強農、惠農、支農、扶農”的總目標，認真貫徹執行上級部門強農惠農富農各項政策，積極籌措強農惠農富農資金，切實增加“三農”投入，有效促進了農業增效、農民增收和農村發展。隨著財政支農資金規模的不斷擴大，財政支農資金管理過程中也出現了一系列的問題。如何推進財政支農體制機制改革，提高支農資金使用效益，是擺在椒江區財政部門面前亟待解決的重要問題。

一、椒江區財政支農資金管理工作基本情況

加強財政支農資金使用管理，是保障中央強農惠農政策落實到位、維護好農民利益的重要手段，也是更好地推進社會主義新農村建設、保持農業農村經濟持續健康穩定發展的重要措施。近年來，椒江區十分重視涉農工作，加大地方財政投入力度，完成了“十村示范、百村整治”工程、美麗鄉村建設、農村衛生改廁、小型農田水利設施、千萬農民飲用水工程等一大批強農惠農項目，全區農村面貌發生了根本性改變，農民的生活水平得到很大的提高。

2013—2014年，椒江區共投入財政資金187318.09萬元。其中涉及省市級以上財政預算安排的資金94373.18萬元；區級地方財政預算安排的資金92944.91萬元，共涉及補貼、補償類、農業生產發展類、農業生態修復和治理類、農村社會事業及公共服務類、扶貧開發類和其他類6個大類資金。

（一）健全制度建設。椒江區十分重視涉農資金管理制度建設，始終把制度建設作為規范資金管理的切入口，以制度規范管理，以制度提升管理，以制度強化監督，以制度保障效率，不斷探索實踐涉農資金管理的新辦法、新措施。先后制定了《臺州市椒江區現代農業園區專項資金管理辦法》、《椒江區綠化精品村精品線項目與資金管理辦法》、《臺州市椒江區美麗鄉村建設項目和資金管理辦法》、《椒江區農民素質培訓提升財政補助資金管理實施細則》、《臺州市椒江區村級公益事業建設一事一議財政獎補實施辦法》等幾十個涉農項目資金管理相關制度和辦法。同時，針對新時期“三農”工作出現的新問題和新情況，不斷創新工作思路，及時調整和完善部分項目和資金管理辦法，使資金管理更切合實際，更具有針對性。

（二）規范資金分配和使用。實行嚴格的資金分配制度，提高涉農資金分配的透明度。分配前，將涉農資金的補助對象、補助標準及項目管理要求等內容予以公示，組織有關專家、人員對申報項目、資金進行實地調查和分析評審，最終按評審結果予以立項；項目完成驗收后，嚴格按照驗收結果撥付財政補助資金。同時，加強財政資金的使用績效評價工作，區財政部門出臺《關于編制2015年度財政支出項目預算績效目標的通知》和《關于開展部門預算單位項目支出績效自評工作的通知》，對部門預算單項支出在50萬元以上（含50萬元）的項目，隨同部門預算“一上”時在區財政局一體化信息大平臺上填報《椒江區項目支出預算績效目標申報表》，報送區財政局績效管理科和歸口業務科室審核。預算批復下達后，財政部門對重點評審項目進行績效跟蹤監控，督促項目績效的實現。對年度財政預算安排單項20萬元以上（含20萬元）的所有資金，相關單位都要對項目支出進行績效自評，財政部門在單位績效自評的基礎上，委托中介機構進行抽查。

（三）嚴格項目管理。一是注重項目立項管理。將涉農項目的申報指南等信息在各主管部門門戶網站等公開媒體上公開，做到信息公開。涉農項目根據項目大小實行專家評審制度或相關部門聯合評審等方式，確定擬申報（立項）項目名單，并在網上或相關媒體上公示，接受社會公眾監督。二是注重項目實施指導。涉農主管部門對項目實施過程進行全程監督，督促項目實施單位嚴格按照下達的計劃建設內容組織項目實施，一旦發現問題，及時予以糾正。三是注重項目驗收工作。項目實施完畢后，涉農主管部門組織有關人員對涉農項目進行驗收，對項目建設的地點、時間、內容、規模、質量是否符合要求，項目建設內容、投資計劃等是否發生變更，是否按規定程序辦理報批手續，項目資金到位、使用管理等情況進行驗收。對暫不能通過驗收的項目，由驗收組提出整改要求，限期整改。對拒不整改的，收回財政補助資金。

二、椒江區支農資金管理存在的主要問題

（一）涉農資金整合力度不夠大。涉農資金涉及部門多，雖然按照以項目整合資金的思路操作取得了一些效果，但仍存在整合力度不夠大、資金效益不夠高的問題。如村莊環境整治工程由區農辦主管，而作為村莊整治組成部分的水環境整治又由區環保局和區水利局負責，與水環境整治有關的畜牧養殖業治理由區農林局負責，而畜牧養殖業關停業務由區環保局負責。由于部門間職能交叉，政策要求不統一，信息又不通暢，項目資金沒有一個部門進行統籌管理，導致多個部門多項財政補助資金投入同一農業經營組織，或同一項目多年持續補助等不合理情況。

（二）涉農合作組織財務管理不規范。目前，農民專業合作社、家庭農場等涉農合作組織基本沒有專職財務人員，多由社會中介或個人兼職擔任會計人員，由于財務人員對合作社生產經營情況不了解，或責任心不強，合作組織負責人有不正確的想法等原因，會計核算質量不高。同時，部分合作組織未按財務制度規定建賬建證，支出票據不合規，白條子數量多、金額大，甚至一些基礎設施項目的大額專款支出，都沒有取得施工單位正式發票，支出的真實性難以保證。

（三）涉農項目監督管理不完善。一些農業經營組織在申報過程中，存在以同一項目向多個部門或多次申報財政補助資金的現象；項目實施過程中，個別項目未按照計劃完成建設內容和投資的現象也時有發生。涉農主管部門組織有關人員對涉農項目進行驗收時，有時偏重于實地踏勘，偏重于項目是否完成，對會計核算及票據的合規性沒有引起足夠的重視。

三、推進財政支農體制機制改革的建議

（一）清理整合支農專項資金，建立支農政策退出機制。調整歸并整合現有支農專項資金。對3年或以上未設存續期限或存續期限較長，政策效用不明顯的，以及已實現目標的項目，按照政策實施績效，調整取消；對符合區委、區政府工作目標，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以歸并；不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合。規范支農專項資金，圍繞“三農”重點工作，把支農專項資金劃分為公益類、準公益類、競爭類三類，每年編制支農專項資金清單。除法律、法規、規章規定外，區級支農政策存續期限原則上不得超過3年，到期后，政策自動失效。如政策需延續的，經區農口主管部門提出申請，對前期政策執行績效開展評估，經評估確需保留或調整的，最多可延長2年。

（二）建全支農項目網上數據庫，建立完善的項目庫管理工作機制。推進財政支農項目網上數據庫建設，各農口主管部門必須設立項目庫，并由財政部門牽頭將所有項目統一納入財政項目庫集中管理，并加強上下之間、部門之間的項目庫銜接。對現有財政支農項目進行整合、調整，并結合上級安排、圍繞產業發展以及農民增收目標，定期策劃、征集一批財政支農項目納入項目庫，庫外項目原則上不予立項。項目庫實行動態管理，根據儲備項目實施情況進行更新、補充、調整，按年度進行分類，規范項目編號、項目申報類別、項目文本和實施方案等具體標準。建立統一的項目建設內容查詢軟件，避免同一申報主體各部門之間項目建設內容重復申報現象。

（三）規范項目管理程序，強化支農資金監管工作機制。一是完善項目立項申報程序，切實推行項目立項專家評審制、公開競爭制和公開招標制等管理方式，確保項目資金分配科學、公平、公正。二是進一步完善項目公示制，加大公開透明的程度，將確定的支農項目在相關網站、電視、報紙等媒體進行公示的同時，要在鄉鎮、村及項目實施點建立固定的公示欄，長期公示項目建設內容、財政補助資金、補助環節等詳細內容，強化群眾監督。三是嚴格項目補助支出和財務管理及監督，統一賬戶核算管理，禁控虛假票證報賬和大額現金支取，健全財政補助資金專項檢查制度。四是建立健全項目驗收制度。項目完成并經審計部門或有資質的中介機構審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經審計的原則上不予驗收。要明確驗收的內容、方式和相關人員的責任，嚴格把好驗收關。

（四）加強資金使用監管，落實責任追究工作機制。按照“一類專項制定一個管理制度”的原則，建立和完善相應的財政支農項目和資金管理制度。不斷完善財政資金分配管理和監督，對涉農專項資金使用實行事前、事中和事后全程監督，強化專家評審機制，對涉農項目資金的使用進行績效評價，充分體現公正公平。關注各類財政扶持資金是否及時、足額撥付到項目單位，有無截留、擠占、挪用；項目單位是否按規定使用財政扶持資金，有無將財政扶持資金歸個人或少數人使用等。對發現的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，責令部門、單位進行糾正，對相關責任人員追究相應的責任。對內控制度不健全、財務不健全、合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規使用專項資金情節嚴重拒不整改的合作社，停止或減少安排扶持發展類財政資金，從嚴追究相關責任人責任。

（作者單位：浙江省臺州市椒江區財政局）

責任編輯：欣聞