沭陽縣財政扶貧政策調研報告

王鮑 薛明

摘要：本文對沭陽縣“十二五”期間財政扶貧政策落實情況進行了調研，分析了不足之處，并提出改進措施。

關鍵詞：財政；扶貧；調研；報告

為全面總結“十二五”期間財政扶貧政策落實情況，總結經驗和查找不足，提前謀劃“十三五”期間財政扶貧工作，近日，江蘇省沭陽縣財政局會同扶貧辦等部門，對沭陽縣“十二五”期間財政扶貧政策落實情況進行摸底調研，對不足之處進行深入細致分析，提出改進措施。

一、沭陽縣“十二五”財政扶貧工作情況

（一）主要成效。“十二五”期間，沭陽縣搶抓全省脫貧奔小康重點縣政策機遇，圍繞低收入農戶脫貧和經濟薄弱村新“八有”建設達標兩大目標，充分利用財政獎補資金，強化措施，精準發力，扶貧開發工作取得顯著成效。目前，全縣有建檔立卡低收入農戶9.5萬戶、32.7萬人，其中扶貧開發人口25.9萬人，江蘇省級經濟薄弱村120個，分別占全省總量的9.6%和7.8%。目前，已脫貧人口14.6萬人。

1.低收入農戶收入顯著增加。沭陽縣認真落實財政扶貧政策，整合資金，實施脫貧攻堅到戶項目19023個、規模項目868個，新增高效農業面積28.6萬畝，建成扶貧產業園72個，建設標準化廠房62.1萬平方米，促進了低收入農戶增收。

2.經濟薄弱村新“八有”建設加快。通過產業帶動、整村推進、集體經營（資源承包、資產承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。加強村集體經濟培育，采取集體經營、資產出租和縣鄉財政扶持等形式，增加村集體經濟收入，目前省級經濟薄弱村集體經濟收入達到15萬元。同時，加大基礎設施建設，實現村民服務中心全覆蓋，120個省級經濟薄弱村中有114個村基本實現新“八有”目標。

3.產業扶貧有了新進展。在產業化扶貧方面，重點通過發展高效農業項目、標準廠房、發展“三來一加”和加強技能培訓等措施，帶動貧困戶脫貧。如“安陽工藝”公司，先后在胡集、塘溝、十字等8個鄉鎮、社區設立28個加工點，每個加工點月均產值近百萬元，帶動農戶月增收10萬元。在勞動力培訓方面，加強對農村貧困勞動力免費進行轉移培訓、發展高效農業的技術培訓和“三來一加”項目的技能培訓，4年共培訓轉移低收入勞動力4.23萬人，受培訓農民的就業率達97%。

4.金融扶貧有成效。加大扶貧小額貸款公司和扶貧互助社建設，抓住財政貼息獎勵、財政資金扶持貧困村互助社等政策機遇，全縣共投放扶貧小額貸款22.31億元，發展村級扶貧社38個，在一定程度上解決了低收入農戶發展生產經營服務項目的資金困難。如劉集鎮郇河扶貧互助社，入股會員134戶，互助資金72萬元，其中上級財政補助30萬元，會員入股42萬元，農戶借款67萬元，借款農戶102戶，低收入農戶的入社率和借款率均達60%以上，62家建檔立卡戶因此而脫貧。

5.社會救助保障體系更加完善。主要體現在農村低保制度、農村五保供養、新農合制度、新農保制度覆蓋率的提高和臨時性救助的增加等方面，為農民提供了基本社會保障網絡，貧困戶因此脫離貧困。

6.財政扶貧資金管理日益規范。主要實行“四制”管理模式：一是專戶管理制。在金融機構開設支農專戶，實行國庫集中支付，做到專戶管理、封閉運行。項目主管部門負責項目計劃的落實，財政部門負責項目資金的管理和撥付。鄉鎮財政所在收到專戶撥入的財政扶貧資金后，根據縣扶貧及財政部門的審核意見進行報賬，確保專款專用。二是分段撥付制。項目啟動并完成工程量50%后，撥付財政獎補資金的30%；項目完工后，再撥付財政獎補資金的50%；剩余的20%財政獎補資金，待政府審計后，根據審計結果撥付。三是鄉鎮財政報賬制。扶貧資金支出實行鄉鎮財政報賬制，建立“以鄉為單位、項目為載體、縣扶貧辦審核、縣財政復核、鄉鎮財政報賬”的財政扶貧資金管理模式。項目達到付款要求時，由項目單位向所在鄉鎮提出驗收申請，經鄉鎮初驗，確認達進度要求的，申請縣級項目主管部門復驗，縣扶貧辦會同項目所在鄉鎮和專業技術人員對項目進行驗收，實地查看項目及相關資料。縣財政局按縣扶貧辦驗收意見，批準項目單位在鄉鎮財政所報賬，鄉鎮財政所負責項目資料的保管和項目實施賬目管理。四是跟蹤審計制。扶貧項目建設完成后，由本級審計部門對全縣扶貧項目資金開展審計，發現問題及時糾正和處理，對建設完成的項目撥付最后預留的20%財政獎補資金。

（二）存在問題。

1.扶貧投入仍然不足。上級投入扶貧資金雖然較大，但到具體項目資金還是較少，有限的扶貧資金項目只能覆蓋到一部分自然村；地方可用財力不足，配套資金很難解決根本問題，農田水利設施嚴重老化，村組道路、灌渠急需維修。投入與需求矛盾十分突出。

2.財政扶貧資金形成的資產難管理。全縣納入建檔立卡范圍的農村低收入農戶共計258891人，扶貧資金達3.11億元，資金大多用于種植業、水產養殖業、畜牧業等農業項目，由于農業項目抗風險能力較差，形成的扶貧資產具有較大的不確定性，難以管理。建議上級以文件形式，規定脫貧奔小康財政獎補資金使用形成的資產歸村集體所有，由鄉鎮農經部門負責對扶貧資產進行登記管理；扶貧資產的經營管理要接受縣級財政、扶貧部門的監管，不得擅自轉讓或出售，確保資產保值增值；產生的收益用于鞏固脫貧成果、提高發展能力和對貧困農戶的幫扶、救助。

3.財政扶貧項目申報投資規模難把握。按上級要求，扶貧資金主要扶持村級農業產業化項目、村級基礎設施建設項目及片區整體發展項目，項目資金的分配要與低收入人口數量和脫貧奔小康目標任務完成進度掛鉤。但在項目申報上，由于無具體標準要求，項目的投資規模與經營效益只能預測，因此申報的項目（除村級基礎設施建設項目外）投資規模難以把握。

4.扶貧基礎工作不扎實。脫貧與返貧并存，邊緣經濟薄弱村現象日益顯現，貧困戶培訓針對性不夠強，小額信貸政策標準與需求存在差異，互助合作社資金來源少，農村基礎設施建設滯后，社保政策體系對貧困戶的特殊政策不完善，扶貧主體單一，“等、靠、要”現象突出。

二、提高對財政扶貧工作新形勢的認識

（一）扶貧對象發生新變化。從沭陽實踐看，扶貧工作面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是農民持續增收難及相對收入擴大的問題，這就需要扶貧視角從絕對貧困向相對貧困轉變。扶貧的最終目的是要實現全面小康社會的目標，因此扶貧對象也不僅僅要考慮絕對貧困戶，而且還要考慮低收入者，即相對貧困群體。

（二）扶貧方式出現新變化。從沭陽的情況看，下一輪扶貧方式應轉向發展式扶貧，即在對扶貧對象進行合理劃分的基礎上，對不同貧困農戶采取不同發展策略，從而保證扶貧工作持續穩定地開展。在宏觀上，對不同貧困類型采取不同的扶貧模式，如在沭陽經濟薄弱地區，可以采取以整村推進、片區開發和產業化帶動等為主的開發式扶貧的模式，從而保障扶貧工作高效與持續發展。

（三）扶貧模式發生新變化。從沭陽情況看，扶貧開發模式正在向多元化發展模式轉變。扶貧實踐表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是扶貧中不可或缺的行動主體。以政府為主導的多元扶貧主體組合，通過不同方式各自發揮自己的作用，多管齊下，可以促進扶貧工作發展。

（四）資金扶持發生新變化。財政幫扶資金直接投入，較好解決貧困地區產業發展的資金問題，有效帶動貧困戶的脫貧。但過于依賴財政資金直接支持，脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規范使用財政資金，采取財政幫扶資金直接投入與金融支持相結合的辦法。

三、“十三五”財政扶貧政策建議

（一）突出財政扶貧工作重點。要按照“標準再提高、重點再聚焦、內涵再豐富、底線再織牢”的扶貧開發新思路，在扶持重點上突出解決相對貧困和整村推進與片區開發扶貧問題；要探索建立精準扶貧、精細化管理工作機制，在財政資金使用上健全資金管理使用方式，解決資金使用“撒胡椒面”問題，變“漫灌”為“滴灌”；加大“電商扶貧”扶持力度，積極創新財政扶貧與社會參與扶貧機制，提升財政扶貧資金效益。

（二）實行扶貧對象分類管理。對于那些喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，將其納入最低生活、教育、衛生保障體系，實行救濟式扶貧。對于那些缺乏技術、資金，因社會因素致貧的具有發展潛力貧困戶，實行開發式扶貧，即加強貧困戶的能力建設，注重生產生活條件的改善和發展能力的培養，堅持產業扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。要防止資金直接發放到戶，要通過項目帶動使財政扶貧受益到戶。

（三）加強金融扶貧力度。提高扶貧貸款發放額度，建議對大戶貸款的額度從原來的5萬元提至8—10萬元，不斷增強大戶的帶動性，但要嚴格控制比例，大戶帶動額度不得超過25%；對于貧困戶，建議將原來最高貸款額度從1萬元提至2萬元。同時，加強扶貧互助社管理，適當增加資金互助合作社的啟動資金；在運營管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，加強自身的風險管理。

（四）推進開發式扶貧。推進開發式扶貧與地方產業相結合，扶持低收入農民的生產經營融入農民合作社等組織化體系之中。開發式扶貧應采用體現規模效應的發展模式，重點在農村發展特色產業、家庭農場、農村產權制度改革、土地綜合整治、健全社會保障、創新金融扶貧貸款機制等方面先行先試先改，打造一批扶貧改革試驗區建設的示范典型。

（五）提高財政資金使用效率。合理分配啟動資金與獎補資金；優化幫扶資金使用模式，優化各參與主體的責任配置。各主體承擔的出資份額要與其能力相適應，既要體現幫扶，又要保持適度。專項幫扶資金要與相關用于“三農”的投入進行協調配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關資金各自為戰、“兩張皮”的問題。要研究探索財政扶貧資產管理辦法，加強財政扶貧資金管理和資產管理，使財政扶貧資金保值增值。

（六）完善社會救助和保障體系。健全社會救助網絡，防止返貧現象發生，主要通過實行教育救助、提高醫療救助標準、臨時救助與農業保險相結合等方式。完善社會保障體系，可采取適當提高農村低保標準、鼓勵地方政府采取由地方財政給予保險費補貼、建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制等措施，保護投保農戶的利益。

（作者單位：江蘇省沭陽縣財政局）

責任編輯：欣聞