印度電信普遍服務規制經驗及其啟示

摘 ?要：作為世界上人口僅次于中國的國家，印度在電信普遍服務發展模式的選擇上，有很多經驗值得我們借鑒。印度對電信市場的開放，以及規制制度建設，不僅形成了目前的較為有效的競爭格局，也為電信普遍服務的競爭模式奠定了基礎。

關鍵詞：印度;電信普遍服務;市場開放;規制改革

中圖分類號：F123.15 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1006-8937（2015）35-0142-02

1 ?印度電信普遍服務新舉措

上世紀90年代起，印度政府決定改革電信普遍服務提供模式，即由原來的一家運營商單獨提供，改變為多家運營商競標提供。但兩種方式，都需要政府提供適當的補償。1994年開始，印度采用了兩種補償方式：

一是采取電信接入虧損補償政策，以聯通附加費的形式向所有電信運營商征收，以補償普遍服務提供者的接入虧損;

二是建立全國范圍的電信普遍服務基金，通過招投標的方式來決定電信普遍服務的提供者，中標者獲得標的基金。

1.1 ?接入虧損補償（ADC）

隨著電信市場的逐步開放，印度電信規制局（TRAI）于2003年1月設立互聯使用費跨行業補貼，向BSNL等主要電信運營商提供虧損補償。TRAI最初確定的補貼金額為1 300億盧比（約合29億美元），但后來將數額減少了一半。隨著時間的推移，TRAI逐步減少接入虧損補貼，2008年取消了這一制度。

1.2 ?普遍服務基金

1994起，TRAI對運營商規定了進入市場的附加條件：參與城市電信市場競爭的同時，必須為偏遠農村地區提供服務，否則將面臨罰款。但由于繳納罰款比提供普遍服務更為“劃算”。因此，該附加條件收效甚微。因此，2002年4月，TRAI開始建立電信普遍服務基金，通過招投標方式，解決激勵問題。

目前印度電信普遍服務基金規模為每年5億美元左右。印度將全國劃分為21個片區和上百個小片區，以小片區為單位進行組合招標。

招標程序一般為：首先是片區內牌照運營商擁有先行投標權，如果其放棄投標，或其投標額低于基準價格，則其他片區的運營商可以進入該片區并投標競爭。隨著該機制運行初見成效，2003年印度通過了《電信法修正案》，正式確立了普遍服務基金的法律地位：每家運營商均從總收益中提取5%，作為基金來源。

2 ?印度電信普遍服務規制實踐經驗及不足

2.1 ?印度電信市場的開放實現的三大目標

歷史地看，隨著印度電信體制改革逐步推向深入，電信普遍服務模式也日臻完善。印度電信市場的開放成功實現了三大目標。

2.1.1 ?政企分離

TRAI將長途電信業務和孟買、德里兩地的市話業務從BSNL公司剝離，成立VSNL和MTNL兩家新公司。2001年，TRAI將通信部（DoT）拆分，DoT從此成為單純的監管機構，而新成立的BSNL公司，繼承了當時DoT的運營功能。

2.1.2 ?電信企業股份多元化

TRAI對電信企業實施社會化運營，允許民間資本和外資參股。VSNL和MTNL兩家公司，非國有資本持股比例均較高，特別是MTNL公司，政府持股57%，非國有資本持股43%。

2.1.3 ?創新提供模式

即上文提到過的通過普遍服務基金的招投標，既能激發運營商的積極性，又能降低基金成本，減輕財政負擔。

2.2 ?存在的困難或不足

但印度在實施普遍服務過程中，仍面臨一些困難或存在一些不足，主要體現在以下三個方面。

2.2.1 ?市場開放有限

印度電信市場的準入門檻過高，特別是分區牌照制度嚴重影響了市場主體的參與力度：規制者地將全國市場劃分為21個片區，每個區單獨發牌，管理成本過高，比如主導運營商BSNL公司擁有除孟買和德里之外的全國經營牌照，可以自由進入全國市場進行普遍服務投標，而其他運營商競爭地位并不對等，要進入不同的片區，得先繳納一筆昂貴的牌照費用。

2.2.2 ?接入虧損補償費用過高

TRAI曾采用ADC作為電信普遍服務過渡政策來補償在位運營商的接入虧損，并將其放在互聯結算費中。TRAI對短途通話和長話設計了不同的ADC標準。印度2003年制定的ADC標準見表1。

相對于短途通話，其長途通話分為9種業務：固話-固話、固話-WLL（M）、固話-移動電話、WLL（M）-固話、WLL（M） -WLL（M）、WLL（M）-移動電話、移動電話-固話、移動電話-WLL（M）、移動電話-移動電話，該9種業務亦按通信區間相隔長度進行收費，其中0～50 kms為0.3盧比/min，50～200 kms為0.3盧比/min，200 kms及以上為0.80盧比/min。國際長途部分，不論呼出或者接入，均為4.25盧比/min。

而網間互聯費的設置，在一定程度上體現了政府公平性的考慮：對主導運營商先前的沉淀投資進行補償。但該補償體制并不完善：被人為抬高的長話價格，大大壓制了市場需求。

與長途資費標準相比，ADC過于昂貴，且長話的價格彈性和收入彈性也較大，達到了0.75的程度，國際長話更是達到了0.90;收入彈性部分，國內長話和國際長話則分別為1.50和1.70。基于此，印度在2009年廢除了ADC制度。

2.2.3 ?競爭投標的規制俘虜

印度目前的普遍服務基金招標制度以下弊端：

①基準價格的計算問題

印度的基準價格制定是依據國有運營商BSNL的歷史成本數據來進行測算的。由于歷史成本大大高于長期增量成本，因此，計算出來的基準價格往往比采用長期增量成本模型的計算結果大很多。這對BSNL非常有利。

②主管招標的基金管理部隸屬于DoT，其與BSNL有著緊密聯系。

BSNL等主導運營商對DoT施加影響，使之制定有利于自身的政策，阻礙了競爭者的進入，減小了投標的競爭性，DoT上成為了BSNL的“規制俘虜”。

比如，2004年9月的農村地區電信服務招標中，每個村莊安裝一部電話，共有46 253個村莊，BSNL的中標比例為184/300;在2004年11月的針對55 822個行政村電話招標中，BSNL竟然全部勝出;在2005年3月針對短途服務區內提供家庭直接交換線路的招標中，BSNL的中標比例為171/274。挑戰者中標率很低，有時甚至不足三成;在很多地區，BSNL中標價等于基準價格。究其原因，新進入者受到地區牌照的限制，無法取得全國招標資格，使得BSNL競爭優勢過于明顯，競爭機制效力無從發揮。

3 ?結 ?論

通過分析印度電信普遍服務規制改革實踐歷程得知，印度政府為加強普遍服務競爭性，設立了普遍服務基金競標機制，取得了一定成效。但其缺乏有效的電信市場進入機制，導致競標的實際效果大打折扣。同時，印度采用了過時的ADC政策來補貼主導運營商，與電信競爭時期的普遍服務要求相悖。印度電信普遍服務實踐過程的經驗和教訓，值得我國認真總結和吸取。

參考文獻：

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