關(guān)于改革完善農(nóng)業(yè)補貼政策的思考

沈軍　劉軼

根據(jù)省農(nóng)村財政研究會2015年度調(diào)研課題安排，阜陽市財政局組成調(diào)研組就新形勢下如何進(jìn)一步改革完善財政支農(nóng)、惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧積極性的有效途徑開展了專題調(diào)研活動。調(diào)研組通過實地走訪新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民代表、機關(guān)干部等不同群體，召開不同類型的座談會、研討會，基本上摸清了阜陽市目前農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行現(xiàn)狀、實施效果，同時針對存在的問題就如何改革完善相關(guān)政策進(jìn)行了思考。

一、涉農(nóng)補貼政策對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用

近年來，中央持續(xù)加大“三農(nóng)”工作力度，先后出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策措施。阜陽市各級黨委、政府創(chuàng)新工作方法，健全規(guī)章制度，強化監(jiān)督管理，保證了各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，包括糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機具購置補貼等在內(nèi)的近30種支農(nóng)、惠農(nóng)補貼在阜陽市得到了貫徹落實。據(jù)統(tǒng)計，2009—2014年阜陽市共落實國家和省各項財政政策投入 126.72億元，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、建設(shè)美好鄉(xiāng)村起到了關(guān)鍵性作用。它有效解決了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大瓶頸問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)配套需要資金支持問題，政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要的資金投入問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，為確保國家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。糧食直接補貼起始于2004年，至2014年十年間全市共補貼資金8.04億元。小麥良種補貼起始于2005年，采取統(tǒng)一招標(biāo)供種的方式進(jìn)行物化補貼，2009年以后實行了全覆蓋，十年來，全市共補貼資金5.72億元。水稻自2005年實施良種補貼，至2014年，共補貼資金1.43億元。玉米2008年開始實施良種補貼，至2014年，全市共補貼資金2.35億元。棉花自2010年開始實施良種補貼，五年來共補貼資金0.11億元。良種良法配套補貼主要在小麥、玉米、水稻等三大糧食作物上實施，至2014年阜陽市累計補貼資金3.26億元。農(nóng)機具購置補貼從2006年開始實施，補貼比例一般在10%—30%，近年來，全市共補貼資金7.25億元。農(nóng)資綜合直補起始于2008年，七年來共發(fā)放補貼32.50億元，所有補貼均由財政部門采用“一卡通”方式將補貼資金直接打卡發(fā)放到戶。這些惠農(nóng)政策的實施使得阜陽市在開展三大糧食行動、糧食高產(chǎn)攻關(guān)創(chuàng)建、種糧大戶補貼的同時全市糧食生產(chǎn)面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)持續(xù)同步增加，糧食總產(chǎn)連續(xù)七年超百億斤，實現(xiàn)“九連增、十一連豐”，2014年度再次榮獲“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)市”稱號。

（二）補貼政策產(chǎn)生的綜合效益明顯。

1.調(diào)動了種糧積極性?；蒉r(nóng)政策實施多年，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供了強有力的資金保障，在實際工作中，阜陽市堅持以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，全面落實黨的強農(nóng)惠農(nóng)政策，確保糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過政策宣傳、張貼標(biāo)語、公開公示等方式，使農(nóng)戶及時了解相關(guān)政策，堅定了廣大種植戶從事糧食生產(chǎn)的信心和決心。

2.增強了糧食供給能力。隨著稅費改革的不斷深入，阜陽市各級黨委、政府高度重視糧食生產(chǎn)，堅持科技進(jìn)村，認(rèn)真貫徹落實兌現(xiàn)上級支農(nóng)、惠農(nóng)的政策措施，充分調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，大力推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)種植技術(shù)，糧食產(chǎn)量和質(zhì)量不斷提升，阜陽市糧食產(chǎn)量實現(xiàn)九連增十一連豐，連續(xù)7年超百億斤，保障了百億江淮糧倉穩(wěn)定地位。惠農(nóng)政策的落實，充分夯實了全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，穩(wěn)定了種糧面積，增強了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，糧食生產(chǎn)連年豐產(chǎn)豐收，農(nóng)民種糧收入持續(xù)增加。

3.提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。農(nóng)作物優(yōu)良品種是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)，良種補貼政策的實施，使阜陽市糧食生產(chǎn)基本實現(xiàn)了良種全覆蓋。小麥、水稻、玉米等作物均選用綜合性好的優(yōu)質(zhì)良種，保證了農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)。高效低毒農(nóng)藥的推廣，減少了單位面積農(nóng)藥投入量和農(nóng)藥殘留量，提高了病蟲防治效果，確保了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

4.生產(chǎn)種植成本降低。惠農(nóng)政策的落實，增加農(nóng)民政策性收入100元/畝，大大降低農(nóng)民畝種植投入成本，提高了糧食生產(chǎn)種植效益。

5.促進(jìn)了增收增效。2014年，全市糧食總產(chǎn)548.2萬噸，較2013年增加22.1萬噸，增幅達(dá)4.0%。農(nóng)民種糧收入大幅度增加。

（三）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平迅速提升，為加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

1.現(xiàn)代農(nóng)機裝備使得農(nóng)機化水平有了質(zhì)的飛躍，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2004—2014年，阜陽市共獲得購機補貼資金累計達(dá)7.1億元，共補貼各類農(nóng)業(yè)機械10多萬臺，其中，大型拖拉機1萬多臺，聯(lián)合收割機1萬多臺，其他機械7萬多臺，帶動農(nóng)民投資21億多元，受益農(nóng)民6萬多戶。

2.完善小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)“民辦公助”補貼政策。阜陽市從2006年開始以“民辦公助”方式支持各地開展小型農(nóng)田水利建設(shè)，從2009年開始實施小型農(nóng)田水利重點縣項目，每批項目建設(shè)期三年。截至2014年底全市共投入6.3億元，其中省級以上財政投資4.3億元，縣級財政投資0.7億元，群眾自籌1.3億元，項目區(qū)通過疏浚灌排溝渠及建設(shè)橋涵、建設(shè)機井及機泵配套、發(fā)展節(jié)水灌溉工程、完善田間渠系配套等工程措施，改善除澇灌溉面積達(dá)76萬畝，進(jìn)一步夯實了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，提高了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的迅猛發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的示范帶動等轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。截至2014年底，阜陽市已培育農(nóng)民合作社6725家，實現(xiàn)經(jīng)營收入30億元，農(nóng)民合作社成員38.8萬戶，帶動非成員47萬戶；培育家庭農(nóng)場2044家，經(jīng)營土地37.9萬畝；產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)300多家。四是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系日臻完善，基本完成了基層農(nóng)技推廣體系改革，諸如糧食關(guān)鍵技術(shù)培訓(xùn)、經(jīng)作高效技術(shù)、設(shè)施化養(yǎng)殖技術(shù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣解決了最后一公里問題，實施了新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程，建立健全了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

二、目前財政補貼政策存在的問題

（一）普惠制補貼效果不佳，名不符實。其中最明顯的一點就是補貼資金細(xì)碎化，與預(yù)先的政策設(shè)計有差距，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有限。比如，按照目前的補貼標(biāo)準(zhǔn)，國家給予農(nóng)民的糧食直補和農(nóng)資綜合直補等多項資金，總量加起來非常大，但分散到人頭后，平均每人補貼在200元左右，相對于近年來飛漲的農(nóng)資價格、逐年增加的人工成本，補貼資金對個體農(nóng)戶的補償作用非常有限，鼓勵農(nóng)民種糧的政策效應(yīng)不是很明顯。在調(diào)研中，有位農(nóng)民表示：“100塊錢現(xiàn)在真的買不到什么，想干點別的挺難?！钡?dāng)被問到如果村里將這部分補貼集中起來用于給村里修路、修水渠、辦公益事業(yè)好不好時，這位農(nóng)民又明確表示反對。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，種糧補貼的初衷是給種糧農(nóng)戶提供補貼，而一些農(nóng)民將自身所有土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，卻也能夠領(lǐng)取各種補貼，對實際種糧農(nóng)戶來說有失公平。

（二）部分財政投入效率不高。強農(nóng)惠農(nóng)資金使用分散，管理難度高，部分項目資金使用效益差，跟蹤管理不到位。由于管理難度大，一些投到項目上的資金未能得到科學(xué)合理的使用，項目未能取得預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益。就目前阜陽市來說，近年來每年大量的農(nóng)田基本建設(shè)投入仍然未能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的局面，有限的財政資金往往被用到形象工程上。比如每年的秸稈禁燒補貼資金大量被用到基層干部的“死看硬守”上，真正用到發(fā)電、制碳、堆肥、轉(zhuǎn)化的資金卻很少。

（三）地方性財政投入嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)在“兩頭多中間少”，中央、省級投入多、縣級往往因為需要配套逼著投，但市級投入?yún)s有限，而且有些政策即使制定或執(zhí)行了卻常常缺乏連續(xù)性，不利于引導(dǎo)地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如市政府2012年25號文件明確規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)補貼經(jīng)費、支持農(nóng)民組織化建設(shè)經(jīng)費在落實上都打了折扣。

三、新形勢下優(yōu)化財政投入政策的思考

（一）著眼于資金整合使用，有效解決一家一戶解決不了的問題。今年的中央一號文件再度鎖定“三農(nóng)”問題，突出改革創(chuàng)新，堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為各級財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，并且要求加快建立投入穩(wěn)定增長機制，持續(xù)增加財政支農(nóng)支出，有效整合財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，新增部分不再撒向千家萬戶。農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在今后一段時間仍將是政府財政投入的重點環(huán)節(jié)，要整合資金，對合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶的項目可以采用先建后補的方式逐步解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的短板，以期最終達(dá)到治理目標(biāo)。

（二）著眼于培育產(chǎn)業(yè)體系，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問題。財政扶持資金首先要選準(zhǔn)投入的方向，突出產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)，重點投入到能帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈條上，同時改革補貼的環(huán)節(jié)，重點補貼在產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)，解決新技術(shù)的應(yīng)用，建立大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，重點支持農(nóng)民增收、農(nóng)村重大改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等項目，目前應(yīng)優(yōu)先扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，加強冷鏈物流建設(shè)，撬動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，健全冷鏈物流體系，實現(xiàn)食品安全的可追溯，解決經(jīng)營主體和消費者的后顧之憂。創(chuàng)建特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域品牌，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源優(yōu)勢和特定區(qū)域優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭優(yōu)勢。

（三）著眼于財政小投入引導(dǎo)社會大投入，有效解決資金投入瓶頸問題。轉(zhuǎn)換投入方式，創(chuàng)新涉農(nóng)資金運行機制，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，放大投資效應(yīng)，小錢發(fā)揮大作用，真正起到“四兩撥千斤”的效果。向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)傾斜，重點扶持產(chǎn)業(yè)鏈條長的企業(yè)，不要為樹立典型而大包大攬式的投入，防止出現(xiàn)套取項目資金現(xiàn)象的發(fā)生。支持農(nóng)業(yè)金融擔(dān)保貸款、保證保險貸款，界首、潁泉在這方面已經(jīng)有了很好的嘗試，值得總結(jié)和推廣。

（四）著眼于技術(shù)和機制創(chuàng)新，推動增長方式的轉(zhuǎn)變。加強調(diào)查研究，及時更新政策，提高補貼的精準(zhǔn)性，比如農(nóng)機購置補貼要根據(jù)區(qū)域性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要開展補貼，重點補貼短板，補貼高新技術(shù)機械，避免多年不變造成不必要的浪費。比如將一些重點推廣的機具，如土壤深松機、秸稈打捆機、秸稈粉碎還田機、谷物烘干機等，補貼比例提高到50%左右；將聯(lián)合收割機及120馬力以上四驅(qū)拖拉機的補貼比率降低到25%左右。提高補貼的導(dǎo)向性和效能，支持特色高效農(nóng)業(yè)技術(shù)攻關(guān)活動的順利開展可以有效地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到的實際問題，建立適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)需求的、符合現(xiàn)代市場運行規(guī)律的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系，支持創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的發(fā)展，向推廣科技含量高，實用性強的項目以及農(nóng)業(yè)高科技含量的企業(yè)傾斜。

四、建議

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善規(guī)劃協(xié)調(diào)。從政策制定層面，抓緊研究科學(xué)、合理的項目設(shè)置和資金整合措施，對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的專項資金進(jìn)行歸并整合；同時，探索建立涉農(nóng)部門溝通協(xié)調(diào)及監(jiān)管機制，通過召開聯(lián)席會議，加強部門間的溝通、協(xié)調(diào)和配合，避免資金使用管理重復(fù)交叉和相互脫節(jié)，防止資金監(jiān)管的缺位。在具體落實層面，由財政局、農(nóng)發(fā)局、農(nóng)委、水利局、審計局、監(jiān)察局等涉農(nóng)單位和監(jiān)督單位組成領(lǐng)導(dǎo)小組。制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，提出年度支農(nóng)投資的安排原則和使用方向，具體負(fù)責(zé)涉農(nóng)資金的整合和協(xié)調(diào)工作，搞好各項目之間的銜接工作，解決涉農(nóng)投資中的難點問題，匯總編制年度政府支農(nóng)投資指南，實現(xiàn)全市一盤棋。

（二）創(chuàng)新政策方式，巧用市場手段。強農(nóng)惠農(nóng)政策，絕大部分是以補貼、項目等資金扶持的方式進(jìn)行，鮮見通過改革政策、解除約束、加強引導(dǎo)等途徑達(dá)到強農(nóng)惠農(nóng)目的的做法。一是適當(dāng)鼓勵土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，重點發(fā)展農(nóng)民合作社，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體，實現(xiàn)家庭經(jīng)營和合作社優(yōu)勢互補，提高農(nóng)民市場議價能力和抗風(fēng)險能力。二是努力培育農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)戶建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作機制，延長農(nóng)產(chǎn)品價值鏈條，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工和物流流通，將農(nóng)產(chǎn)品附加值更多地留給農(nóng)民。

（三）加強資金監(jiān)管，探索長效機制。健全監(jiān)管體制。根據(jù)強農(nóng)惠農(nóng)資金總量大，點多面廣、資金分散的特點，逐步探索和建立政府主抓、有關(guān)部門認(rèn)真履行職責(zé)，財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督相互結(jié)合的強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管機制，抓重點部門、重點資金的監(jiān)管工作，推動強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管工作全面開展。

（四）簡化行政流程，改善網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。一是進(jìn)一步完善農(nóng)民補貼網(wǎng)信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步搭建縣、鄉(xiāng)、村三級互動管理信息平臺。農(nóng)民信息經(jīng)確認(rèn)后，各級管理機構(gòu)可以共享農(nóng)戶信息資源，省去了很多重復(fù)勞動。二是改善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)效率。強化代發(fā)金融機構(gòu)工作責(zé)任，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、信用社網(wǎng)點建設(shè)，及時更新網(wǎng)點的硬件和軟件設(shè)施，改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。三是搭建農(nóng)業(yè)綜合信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享。搭建一個綜合信息平臺，融合一二三產(chǎn)，建設(shè)農(nóng)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈，使阜陽與國內(nèi)外的供求信息，種植、銷售信息，農(nóng)委、統(tǒng)計、商務(wù)、物價等政府部門所掌握的信息資源等實現(xiàn)共享，服務(wù)阜陽現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：安徽省阜陽市財政局農(nóng)業(yè)科）

責(zé)任編輯：洪峰