蕪湖市種糧補貼政策實施情況調查報告

周慶華　李建萍　田茹軍

為進一步了解全市各項種糧補貼政策實施執(zhí)行情況，安徽省蕪湖市財政局在全市開展了專題調研，采取發(fā)放調查問卷、重點走訪、召開座談會等形式與涉農主管部門、鎮(zhèn)村兩級干部、家庭農場負責人、專業(yè)合作社負責人、部分種糧大戶和一般農戶進行了交流。具體了解了種糧農民糧食種植狀況，糧食生產成本，農業(yè)生產資料物價上漲情況，以及糧食購銷狀況，糧食收購市場及收購價格等相關數(shù)據(jù)，以及他們對糧食補貼政策的意見等。調查結果表明，自2003年起，國家連續(xù)實施的糧食直補，農資綜合直補，良種補貼等一系列種糧補貼政策對增加農民收入、提高農民種糧積極性起到了積極作用，有效地促進了我國農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展，確保國家糧食安全，但現(xiàn)行種糧補貼政策同時也出現(xiàn)了一些問題需要重新思考謀劃。

一、蕪湖市種糧補貼政策實施情況

按照國家種糧補貼政策的規(guī)定，2014年蕪湖市共發(fā)放各類種糧補貼資金規(guī)模達2.97億元。其中：一是糧食直接補貼依據(jù)農業(yè)稅計稅面積進行發(fā)放，補貼標準10—20元/畝，全市計稅面積約240萬畝，全市發(fā)放補貼資金約3600萬元。二是種糧大戶補貼，2014年全市種糧面積達100畝以上的大戶有3410戶，種糧面積達88.6萬畝，補貼資金達700多萬元。三是農作物良種補貼，補貼依據(jù)是以二輪承包面積為基礎的水稻（早、中、晚稻）、小麥、玉米、油菜和棉花等播種面積，補助標準10—15元/畝，全市發(fā)放補貼資金達3800萬元。四是水稻良種良法補貼，補貼依據(jù)是農民實際購買并種植掛鉤優(yōu)良水稻品種的面積，補貼標準10元/畝，全市補貼資金達630萬元。五是農資綜合補貼。補貼依據(jù)是以農業(yè)部門上年實際發(fā)放農作物良種補貼水稻（早、中、晚稻）和小麥播種面積，補貼標準70元/畝，全市發(fā)放補貼資金約2.09億元。

二、現(xiàn)行種糧補貼政策執(zhí)行過程中存在的問題

（一）種糧補貼政策難以持續(xù)提高農民種糧積極性。一是現(xiàn)行種糧補貼標準難以彌補糧食作物與其他經(jīng)濟作物之間的價差。農民種植糧食作物收益遠沒有種植其他經(jīng)濟作物收益高，種植糧的收益加上政策補貼，也不如種植其他經(jīng)濟作物收益高。農業(yè)部的一份調查顯示，外來業(yè)主流轉耕地從事農業(yè)生產活動，只有7%以制種等方式與糧食生產相關，其他的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟作物，導致農民種糧積極性下降；二是種糧收益遠遠低于進城打工收益，很多農民寧愿背井離鄉(xiāng)外出打工，也不愿在家種糧，很多農民家庭為了致富都以打工為主，種糧為輔；三是種糧補貼與實際種糧脫節(jié)。一方面由于是“普惠制”，不少農民把補貼款簡單理解為黨和政府的關心款，和種糧沒關系。另一方面雖然現(xiàn)行補貼政策明確規(guī)定糧補對象是實際種糧人，但實際操作中都是以計稅面積或二輪承包面積的依據(jù)，以實際播種面積計算，都是通過“一卡通”直接打卡發(fā)放給耕地承包人，與實際種糧人無關。蕪湖市2014年全市耕地面積384.8萬畝，全市糧食種植面積307.07萬畝，糧食總產138.43萬噸，其中：全市水稻種植面積239.28萬畝，總產116.26萬噸，2014年全市耕地流轉面積128.17萬畝，流轉率達33.37%。實際種糧者有近1/3未能直接得到種糧補貼。從以上分析可以看出現(xiàn)行種糧補貼政策對持續(xù)提高農民種糧積極性越來越難以發(fā)揮其應有的作用。

（二）計稅面積或二輪承包面積與實際耕地面積存在差異。根據(jù)糧食直接補貼政策規(guī)定，糧食直接補貼以農業(yè)稅計稅面積為基礎，在聯(lián)產承包責任制實施時和農業(yè)稅取消前，一些鎮(zhèn)、村為減輕農民負擔，將一些低產田、灘涂等自然條件差的土地沒有納入計稅面積，近年來，各地大量開展中低產田改造、農業(yè)開發(fā)、農田基礎設施配套等農田水利基本建設，提高了耕地種植能力。這些耕地難以有足夠的依據(jù)使其納入計稅面積發(fā)放糧食直接補貼和其他補貼，造成種植面積、享受補貼面積與農戶流轉的面積之間有差異。如果嚴格按上級政策規(guī)定的實際種植面積發(fā)放補貼，將會出現(xiàn)有些田地無法認定到底是按“老畝”還是按“標準畝”發(fā)放補貼，給基層增加了很多的矛盾和糾紛。

（三）糧食補貼的標準偏低。全市2014年農民人均純收入為12000元左右，按照種糧補貼平均每位農民受益140元計算，僅占人均純收入的1.2%，所以種糧補貼對增加農民收入的作用不明顯，難以彌補化肥、農藥等生產資料價格上漲所增加的農業(yè)支出。以全市2011—2014年主要農資的價格變動情況看，每百斤氮、磷、鉀肥的價格均上漲100元以上，復合肥每百斤更是上漲了350元。種子的價格上漲幅度更大，2011年水稻（雜交稻）、棉花、玉米每噸種子的價格為92000元、12000元、14000元，2014年上漲到110000元、13500元、28000元。而農資綜合補貼基本維持在較低的標準，且?guī)啄隂]有調整，補貼效應不明顯。特別是以100畝為標準確定為種糧大戶，對50畝至100畝的中等承包種糧戶不公平。補貼品種僅為水稻和小麥，以上年實際種植水稻或小麥面積，每畝補貼10元，補貼標準偏低，不足以刺激農民種糧積極性。

（四）糧食補貼的種類較多，補貼面積核實工作測算工作量重，難度大。我國已出臺的糧食補貼的種類主要有糧食直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼（分水稻、玉米、油菜、小麥和棉花），而且補貼標準不同。雖然每種補貼的意義不一樣，但糧食補貼種類過多，發(fā)放成本高，還會增加出錯的幾率，而且不方便農戶理解。糧食補貼按國家政策只對種糧面積進行補貼，但核實種糧面積非常困難：一是由于補貼對象涉及千家萬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農辦和財政所由于人員有限在短期內根本無法對種糧面積逐一核實，種糧面積只能依靠村委會協(xié)助進行。二是村委會為了簡便工作和照顧村民，二輪承包面積內非種糧面積不核減。雖然種糧面積需要公示，但是廣大村民只要自己的錢不少，同一個村的人也不會舉報。農資綜合補貼的面積為種糧農民的實際水稻播種面積和小麥收割面積。由于點多面廣，核實的工作量巨大。且因人力、技術等方面的不足，面積的測量核實難以準確到位。同時，綜合補貼還涉及村組集體面積、實際種植品種的界定，以及農村耕地面積計量標準不統(tǒng)一等問題，增加了補貼面積準確核實的難度。

（五）良種良法示范戶補貼激勵效果不大。按照“使用水稻掛鉤品種的農戶享受補貼，不購買掛鉤品種不予補貼”的原則實施。以實際購買并種植掛鉤優(yōu)良水稻品種計算的面積，每畝補貼10元。由于良種的質量和產量優(yōu)勢沒有凸顯，種糧農民對其信任度不高。良種的指定銷售網(wǎng)點服務不到位，種糧農民不滿意。補貼政策效應達不到“水稻產業(yè)提升行動”的高度。

三、關于調整種糧補貼政策的幾點建議

（一）合理整合當前種糧補貼項目，實施普惠制“耕地保護補貼”。為保持補貼政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，保護農民既得政策收益，建議將現(xiàn)有糧食直接補貼、農資綜合補貼、農作物良種補貼存量大部分資金合并為“耕地保護補貼”，與耕地面積掛鉤，補貼享有農村集體土地承包經(jīng)營權的農民，突出對耕地的保護，要求凡接受補貼的農民對耕地保護負有一定的義務，保護耕地資源和耕地地力，使農業(yè)耕地達到并維持安全產能水平。

（二）采取積極有效的支持方式，引導糧食適度規(guī)模經(jīng)營。一是實施“種糧大戶補貼”。為調動農民種糧積極性，建議將現(xiàn)有補貼存量一部分資金及增量補貼資金設立“種糧大戶補貼”與糧食種植面積掛鉤，按一定種植面積分檔進行補助，遵循“誰種糧、補貼誰”的原則，補貼重點用于種植糧食作物農戶并向適度規(guī)模種植戶傾斜，推動適度規(guī)模經(jīng)營，保障口糧絕對安全。二是加大農田水利道路等基礎設施投入，改善種植環(huán)境，減少大戶投入成本，提高大戶種糧積極性。三是加大對水稻育秧、機插秧、糧油植保、糧油烘干、秸稈綜合利用、油菜機械化收割、綠色防控技術等方面的補貼力度。四是建立完善農業(yè)信貸擔保體系，解決新型農業(yè)經(jīng)營主體 “融資難”、“融資貴”問題，建立“農業(yè)貸款風險補償基金”，為新型農業(yè)經(jīng)營主體提供信用擔保和風險補償。

（三）加大對政策性農業(yè)保險支持力度。農業(yè)保險在抗災減災、恢復生產等方面起著難以替代的作用。但目前農業(yè)保險賠付標準較低，糧食生產自然風險較大，為提高農業(yè)防災抗巨災的能力，建議保持目前基本運作模式，對50畝以上的種糧大戶，按照政府引導、自主自愿以及市場運作原則，對政策性農業(yè)保險實行提標，提標部分保險采用“保險公司自營”模式，保險經(jīng)辦機構在政府保費補貼政策框架下，自主經(jīng)營，自負盈虧，實行補充保險和常規(guī)保險在協(xié)同推進的基礎上積極穩(wěn)妥實施，同時應建立農業(yè)保險巨災支持保護體系，提升糧食生產抗風險能力。

（四）土地確權后糧食補貼政策的調整建議。一是目前的糧補依據(jù)基本為二輪土地承包面積，但在土地流轉的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)實際種植面積大于二輪土地承包的問題，矛盾和糾紛較大。土地確權后，建議應按照確權的實有面積兌現(xiàn)補貼，既便于操作，又能實現(xiàn)公平。二是在目前糧食生產規(guī)模化、產業(yè)化的趨勢下，土地流轉不可逆轉。土地確權政策過于強調土地權屬人利益，而沒有重視土地流轉流入方的承租人利益。土地確權后，建議糧食補貼政策應從法規(guī)的高度，明確界定承租人享受種糧補貼的權利和具體內容，不受其他因素的干擾。

（作者單位：安徽省蕪湖市財政局）

責任編輯：洪峰