社區治理模式探究：政府購買養老服務

摘 要：十八屆三中全會公報里“社會治理”的提出，引起了各界的高度關注。政府有推進社會治理、完善社會化服務體系的職能，而社區作為政府的基層結構，無疑承擔著社區治理的公共服務職能。與此同時，人口老齡化背景下的養老問題日益成為一個嚴峻的社會問題，傳統的養老方式已不能滿足現實需求。我國社會急需產生一個新型的養老方式來解決老齡化愈發嚴重的問題，而此時社會組織正在壯大，政府向社會組織購買養老服務應運而生。

關鍵詞：社區治理；社會治理；政府購買；社區養老

一、概念界定

（一）社區治理

社區治理是指包括政府、私營機構、非營利組織以及公民在內的多元主體基于市場原則、公共利益和社區認同等共同原則下的協調合作，對社區范圍內的公共事務來進行有效供給社區公共物品，管理共同事務，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。社區治理有助于增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步的過程。

（二）社會組織和政府購買公共服務

社會組織指那些在社會轉型過程中，由不同社會階層的公民自發成立的、一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的組織形式。

政府購買公共服務是指政府將公共服務事項交給有資質的社會組織來完成的，按照市場標準建立合約，由該社會組織提供公共服務產品，政府進行評估后來支付社會組織的服務費用。政府購買公共服務可以避免腐敗、節約資金，同時還能確保社區服務滿足區域需求，充分利用專業化知識推動政府制度創新，為公眾提供最佳價值（上海市政府法制辦，2013）。

二、文獻綜述

（一）社區治理的多方主體

在我國社會治理的縱向結構中，社區處于重要的基礎地位，社會治理的各項法規政策、制度措施、社會互動都離不開社區這個管理層次。因此，加強和創新社會治理，應該從基層抓起，從社區起步，加快建立健全城鄉社區管理和服務體系的步伐，把社會管理的基礎平臺打造好，為社會各個主體和各個居民群體參與社會管理創造條件、建立基礎、搭建平臺。

政府作為國家的行政機關，在社區治理中擔任著主導工作。社會組織獨立于政府之外，發揮了政府不可取代的作用，社會組織可以高效率參與到社區養老服務的過程中，但它自身的不足也會導致它的結果無法達到預期的目的。這個時候政府就要進行扶持，從而形成一種社會組織與政府共同合作的模式。

（二）人口老齡化趨勢日益嚴重

人口老齡化，是指總人口中老年人比重日益提高的現象。按照通常標準，一個國家或社會60歲以上年齡的老年人數量總人口的比重大于10%，或65歲以上老年人口占總人口的比重大于7%，就稱其為老齡化國家或社會，而我國老年人口比重己超過此比例，已進入老齡化社會。

我國是世界上人口最多的國家，也是老年人口數量最多的國家，我國自2000年就開始進入了人口老齡化社會。截止2013年底，我國60周歲及以上人口20243萬人，占總人口的14.9%，65周歲及以上人口13161萬人，占總人口的9.7%（中國老年科學研究中心，2014）。人口老齡化帶來了許多挑戰，對老年人的生活起居、康復護理、醫療保健、精神文化等需求日益凸顯，養老問題日趨嚴峻，政府將承擔著繁重的養老服務負擔。社區（街道辦）作為政府職能的基層實施者，有義務解決老齡化帶來的各種問題，特別是居家生活照料，滿足老人的物質文化需求。

三、Y街道養老服務調研

（一）Y街道養老機構現狀

Y街道位于S市B區，地處該區的中心城區，是B區政治、文化、經濟的中心。1978年起作為寶鋼生活區進行較大規模建設，形成新型城區，現Y街道共轄37個居委會。街道轄區內小區種類較多，既有上世紀七八十年代的老公房小區，又有近年新開發的商品房小區。作為寶鋼職工居住生活的集聚地和發展較為成熟的社區，Y街道老年人比重高達25.4%，在下轄的37個居委會中，只有6個以中青年人為主，養老服務總體需求量大。

根據實地調研筆者了解到，Y街道一共有3個養老機構，其中有一個私人養老院、一個公立養老院和一個企業辦的寶康老年公寓。公立養老院由Y街道辦創辦，有40個床位，現已住滿。私人養老院是一對寶鋼退休夫妻辦的，一共120個床位，但是該養老院是一座危房，并且里面設施陳舊，相關服務也跟不上。由于院長是寶鋼退休干部，且老兩口都已經年過花甲，Y街道雖然一直想收回這個養老院，卻無法與老兩口達成協議。

調研中筆者實地參觀了寶康老年公寓，對這個由寶鋼集團投資興建的養老機構有了更為深入地了解。它于2003年3月正式開始營業，營業初期寶鋼退休職工居多，隨著老年公寓逐漸對外開放，寶鋼退休職工居住比重逐漸減少。公寓內設施齊全，房間內有獨立衛生間、彩電、空調、電話等家具家電，并設有集中供氧系統、呼叫系統、監控系統等高科技服務系統。在公共活動場所，也有閱覽室、書畫室、棋牌室、老年教室和多功能廳等。為了方便公寓里的老人看病，同時也代表寶鋼集團承擔部分社會責任，寶康老年公寓所在地也掛牌成立“寶鋼紅十字老年護理院”。護理院可以提供常見的老年病和普通門診的醫療服務，院內設有急救室、門診室、治療室、藥房、X光室、B超室、理療室、體療室等專業醫護系統，在此居住的老人可以通過醫保享受這些醫療服務。養老院的主要費用由床位費、護理費和餐費組成。床位費根據單間人數來收費，共255個床位，包括套間、單間、兩人間和四人間。單人間床位費為4800元，雙人間床位費為2160元，四人間床位費為1500元。護理費也按相應等級劃分，最低280元一人一月，最高是一對一的專門護理，費用面議。餐費為一日三餐共18元，分為流質、半流質和非流質等，滿足不同身體狀況的老人的需求。截至2015年4月底，全院共住滿243張床位。由于有些老人在居住期間伴侶逝世或者不愿與他人同住，所以有包房現象，因此雖然仍有12張空床位，但是整個老年公寓已經處于飽和狀態。院里辦公室負責人說，現在已經有二三十個人在排隊等候床位了。

Y街道根據實際情況，創建了多種社區養老服務模式。除了養老機構的養老服務，街道還創建了“喘息工程”服務、送餐服務等。

（二）其他城市養老服務案例

好來屋公益服務中心是愛德基金會在N市Q區設立的社會組織服務點，他們通過“愛心助老”午餐項目進駐青田雅居社區。它由好來屋公益服務中心專業社工團隊運作，社區、社會組織、愛心企業互助組織多方聯動、資源互補，共同解決社區的重殘、失能、癡呆、獨居等特殊困難老人的午餐問題，也為他們送上一份來自社會的關愛和溫暖。N市某餐飲管理有限公司主動聯系好來屋，表示想提供愛心午餐給社區的30位80歲以上老人。好來屋有了企業物資資助，便去聯系青田雅居社區，社區最后騰出了活動室給好來屋公益組織。在經過第一次試吃之后，老人們反映非常好，隨后便有老人通知老人，老人拉動老人來吃免費午餐。在青田雅居社區的試驗成功之后，也有越來越多的社同意加入了“愛心助老”午餐項目。同時，以“愛心助老”午餐項目為載體，社區拓展和延伸為老服務，定期為老人提供定期探訪、情感關懷、心理支持等個案服務，組織開展“耆聚好來屋”“愛拼手工坊”“壽星喜樂會”系列專業化為老服務活動，建立社區獨居老人互助支持網絡，讓老人在網絡中獲得正能量，提升老人生活幸福感和自我價值感。

（三）Y街道養老服務的已有探索和未來設想

Y街道目前除了設立3個養老院以外，還創辦了“喘息工程”，這個工程緩解了年輕人照顧老人的壓力。比如，在老人生病或者年輕人有事外出時，給社區老年居民提供短暫的照顧服務，以及類似N市Q區的愛心送午餐服務。Y街道派出專人為社區內的老年人提供周一至周五的愛心午餐，午餐費用由街道和老人雙方共同支付。在這項探索中，Y街道也表示，目前送餐服務已經做成了規模，但是有的老人有個性化需求，街道難以實現。因為愛心午餐是公益性的服務，而街道自己又沒有相關的社會組織來負責送餐，所以街道目前只能做到炒大鍋飯，送統一的午餐。而老人們各自有各自的需求，比如糖尿病人不能吃糖，牙口不好的老人不能吃硬物，部分老人表示愿意自己付費吃定制化的午餐。而Y街道人手有限，沒有精力來做到這一點。同樣地，由于送餐人員不夠，且老人人數多而居住分散，有的老人收到午餐的時候，飯菜已經變涼。

我們可以試想，引入一個成熟的社會組織或者在街道培育一個本土社會組織，由Y街道向社會組織購買養老服務，由專人來負責運送午餐；根據老人的個人情況，設定不同的套餐種類，分類提供午餐，滿足老人的個性化需求；再結合愛心企業送餐服務，由社會組織負責聯系愛心企業，提供免費午餐。這樣一來，既可以實現個性化服務，又可以為街道節約資金，還為企業提供增加美譽度和知名度的機會。

在養老機構方面，我們可以考慮與Y街道的私人養老院談判，將處于危房中的設施陳舊的養老院收歸公有，穩固房屋質量，改進器材設備，引入社會組織參與公立養老院的服務和管理。同時，在街道建立老人日托所，為普通工薪家庭提供一個白天托管老人的場所，并由社會組織來負責管理日托所，請專業社工來服務。這樣既保證了老人的安全，又緩解了街道人手不足的問題。

在老齡化進程加快的今天，S市作為我國老齡化程度最高的城市之一，有充分且必要的理由來改善老齡化的社區生活。Y街道作為一個老齡化程度偏高的社區，通過各種途徑來解決老齡化所帶來的問題十分有必要。由此可見，只有機構養老與居家養老共同創新發展，才能解決社區老齡化問題。

參考文獻：

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作者簡介：

陳洛妍，上海大學社會學院碩士研究生。研究方向：都市社會管理。