產糧大縣經濟發展對策研究

糧食大縣是我國糧食生產的核心區，目前我國800個產糧大縣的糧食產量占全國糧食總產量的70%以上，為確保國家糧食安全做出了突出貢獻。吉林省是國家重要的商品糧生產基地，人均占有量、商品率、出口量、調出量均居全國之首。但由于比價效益低，許多產糧大縣的經濟發展與其所做貢獻大相徑庭。經濟發展落后，經濟結構不合理，財政貧窮，困擾著產糧大縣經濟發展。本文結合吉林省永吉縣的經濟發展狀況，對如何突破產糧大縣財政窮縣進行深入調研。調研發現，產糧大縣可以通過農業產業化和現代化，實施工業強縣發展戰略，深化體制改革，爭取外部更大的政策扶持，發展壯大縣域經濟，使產糧大縣經濟得到快速發展，逐步擺脫財政困難局面。

一、永吉縣域經濟發展基本情況

（一）自然情況

永吉縣地處吉林省中東部，松嫩平原向長白山過渡地帶，全境納入長吉圖開發開放先導區和長吉一體化重點發展區域，長吉產業創新發展示范區萬昌先導區坐落在永吉縣西部。全縣幅員面積2624平方公里，總人口40萬人，其中農業人口25.9萬人。全縣耕地面積126.7萬畝，其中水田33.7萬畝，是吉林省糧食生產重點縣之一。

近年來，國家對重要商品糧基地加大了投入，大力推行糧食高產創建增產示范區，帶動糧食大面積均衡增產。在這一戰略帶動下，永吉縣在國家、省（市）大力支持下，通過農業綜合開發、小型農田水利重點縣建設、推進新增千億斤糧食產能等措施，對示范區農田進行整治，建設高標準農田，改善農業生產條件，為糧食穩步增產創造條件。全縣糧食總產量一直穩定在80萬噸左右，尤其是水稻產量近20萬噸，是國家級綠色水稻種植標準化示范區，星星哨水庫灌區1.2萬公頃稻田生產的稻米，被國家釣魚臺國賓館、國家航天局、國家體育總局確定為專供米，“萬昌大米”被省政府命名為名牌產品，聞名全國。

（二）經濟狀況

1.相對全省經濟發展水平，永吉縣經濟發展水平比較落后。一是經濟總量小。最近幾年雖然有較大幅度增長，但人均水平低于全省平均水平，2014年全縣生產總值115.2億元，人均國內生產總值33817元。二是經濟結構不盡合理。2014年，全縣三個產業結構比例為18.0∶43.6∶38.4，全縣第二產業完成增加值50.2億元，雖然比上年增長14.5%，但分行業看，支撐永吉縣工業生產產值的采礦業同比下降0.9%，農副食品加工業產值同比下降4.8%，食品制造業產值同比下降40.2%，全縣工業經濟效益主營業務收入同比下降12%，利潤總額同比僅增長1.8%。

2.財政收支矛盾十分突出。一是稅源結構不合理，稅收收入增長乏力。近三年，地方稅收收入中涉及土地的收入比重過大，耕地占用稅三年共完成20380萬元，而且是逐年減少，已由2012年的8802億元下降到2014年2639萬元，契稅由2012年的5827萬元下降到2014年的2876萬元，城鎮土地使用稅由2012年的944萬元下降到2014年的733萬元，土地增值稅由2012年的1293萬元下降到2014年的964萬元。由此可見，目前靠投資拉動所產生的一次性稅源較多，地方稅收來源大部分來自城鄉基礎設施、園區建設、房地產項目建設的高投入，尤其是房地產開發，地方財政依存度居高不下。二是全縣財政資金大部分來源于上級轉移支付，自有可用財力十分有限。近三年全縣財政支出分別為190230萬元、186079萬元和178647萬元，其中教育、衛生和社會保障三項支出，每年都在10億元左右，巨大財政支出缺口由上級財政轉移支付來彌補，縣財政成了不折不扣的“要飯財政”。財政狀況窘迫局面靠自身努力近期內無力改變。

二、永吉縣域經濟發展的基本優勢及制約因素分析

（一）資源優勢

永吉縣自然資源比較豐富，每個農業人口占有耕地4.9畝，其中水田1.4畝，高于全省平均水平。全縣森林覆蓋率41.6%，共有大小河流38條，現有大型水庫1座、中型水庫3座、小型水庫70座，塘壩334座，全縣水資源總量5.37億立方米，生產和生活用水充足，氣候條件良好，適宜現代農業種植業和養殖業發展。礦產資源豐富，全縣已探明18種礦藏，其中鉬儲量16.5億噸，居亞洲第二位，石灰石儲量10億噸，石油初步探明有2.8億噸，天然氣資源量1500億立方米，還有地熱、礦泉水開發潛力。交通便利，縣內有各級公路干線94條，國省干線3條，通往沈陽、天津、寧波等地鐵路干線途徑永吉，縣城口前鎮距吉林市12公里，具有很強的區位優勢，是投資興業的“吉祥”之地，發展縣域經濟潛力很大。

（二）發展機遇

1.從國家建立穩定投入的增長機制看，中央財政將進一步加大對產糧大縣糧食安全、農田水利、耕地質量、抗災減災等基礎設施的資金投入，提升糧食綜合生產能力，產糧大縣會獲得更大的資金和政策支持。因此，應該緊緊抓住這個有利機遇，加快工業化、城鎮化步伐，推進農業現代化、產業化加快發展。同時，要充分利用好自身的區位優勢和城市經濟中心的輻射作用，做好自身在區域發展中的功能定位，利用自身的比較優勢和競爭力，謀求縣域經濟快速發展。

2.從國家發展的現狀看，我國工業化水平已經步入資本原始積累中后期，加快城鄉一體化統籌發展、工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活等支農政策的繼續推進，發展縣域經濟宏觀環境越來越好，這對于產糧大縣來說也是一個難得的發展機遇。

3.從吉林省推行“五大發展”戰略看，產糧大縣將在全省協調發展中實現新突破。縣域經濟是工業經濟與農業經濟的交匯點，又是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處，在國民經濟中具有舉足輕重的地位，省委把發展壯大縣域經濟作為建設經濟強省的基礎。省政府出臺了一系列支持產糧大縣經濟發展的政策措施，包括：實施統籌產業發展，支持產糧大縣調整產業結構，實現各產業協調發展，形成富民與強縣的良性互動；堅持不放松糧食生產，提高增加糧食產量的能力，大力發展特色綠色農業，加快推進工業轉型，開發新型農業企業，突出農業綜合開發，加強農田水利基礎設施建設；保護綠色生態環境；繼續加大科技投入，推行城鄉一體化、加快新農村建設等。

（三）制約因素

1.體制因素。1994年的分稅制改革，對中央和地方事權只是作了粗線條的劃分，地方政府除了外交、國防等職能外，在轄區內擁有的權力與中央政府幾乎沒有什么區別，地方事權基本上是中央事權的延伸和細化。由于支出責任分擔比例劃分不明確、不固定，使得地方政府承擔了過多支出責任。“上級政府請客，下級政府買單”，支出責任在政府間層層下壓，縣鄉財政自給水平明顯下降且困難程度不斷加深。在地方財政自給率下降情況下，仍然承擔著與財政不匹配的事權。每年省政府都要求地方政府為百姓改善民生辦實事，有些項目要求地方財政匹配資金，地方財政不堪承受。如支持教育優先發展，提高中小學公用經費標準，改善農村初中寄宿條件；推進醫療衛生體制改革，提高城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療財政補助標準；支持改善群眾居住生活條件，開展棚戶區、農村危房改造、“暖房子”工程建設等，算下來差不多有20多項。

2.資金因素。產糧大縣財政實力不強，絕大部分是靠上級轉移支付彌補財力缺口，本級可用財力除了用于機關事業單位人員工資、行政事業單位公務經費支出和民生事業支出外，能夠用于發展生產的資金十分有限。為了解決制約產糧大縣經濟發展的“瓶頸”問題，中央財政安排專項轉移支付資金支持糧食主要省份農業和糧食生產，對產糧大縣進行獎勵，有力促進了產糧大縣現代農業的發展。但在資金分配和使用過程中，項目實施者——縣級政府擁有很小的控制權，而上級政府則擁有較大的控制權，如支農項目決策權、審批權、資金分配權。這在一定程度上導致資金控制部門“重分配、輕管理”，基層部門“跑資金、爭項目”等現象發生。有些項目要求對方匹配資金到賬才列項，不少縣因此而使項目流產。支農資金多頭管理，存在管理松散、銜接不夠、交叉重復、效率較低等問題，急需進一步整合規范，提升財政支農資金效益。

3.糧食主產區新型農業經營主體生成與發展緩慢。

近年來，國家支農政策向糧食主產區傾斜，出臺了支持農業產業化發展，提高糧食生產效益，推行家庭農場和農業專業合作社，加強糧食生產社會化服務等一系列改革措施，有力地促進了產糧大縣農業現代化的發展。但由于農戶對土地的依賴性比較高，農民仍視土地為“命根子”，土地流轉積極性不高，直接影響了新型農業經營主體生成發展所需的適度化規模經營。農業產業化龍頭公司、農業專業合作社、種糧大戶和家庭農場生成和發展緩慢，嚴重影響農業經營規模發展。

4.民營經濟發展活力不足。

近年來吉林省民營經濟發展速度在加快，但與發達省份相比仍然存在較大差距，一些長期性、結構性矛盾仍然十分突出，尤其是產糧大縣受經濟結構限制、融資問題制約、市場準入條件過高等障礙，民營經濟發展緩慢。突出表現為融資難和融資貴，大多數民營企業規模偏小，符合銀行抵押貸款條件的固定資產很少，承受市場風險和經濟發展周期波動的能力較弱，很難獲得金融機構的資金扶持。少數符合銀行貸款條件的民營企業，也面臨綜合成本高、審批周期長、資金使用率低等難題。銀行貸款名義利率并不高，但附帶的保證金、按期回款等條件讓企業不堪重負，還要具有資質的企業或個人擔保，使企業貸款門檻不斷加高。這些問題制約了民營經濟發展，發揮不了民營經濟在縣域經濟發展中的作用，不利于釋放民間資本潛力。

三、加快產糧大縣經濟發展對策

（一）以推進農業產業化發展為突破重點，大力發展精致農業

當前，我國正處在由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，確保國家糧食安全和主要農產品供給，是產糧大縣的重要任務。因此，產糧大縣要擔當起增加商品糧生產的責任，任何時候都不能放松糧食生產。要攻克糧食穩產、高產難關，必須推進農業產業化，大力發展精致農業。要堅持從當地農業資源、區位優勢出發，發展具有當地特色的高質量、高效益、高水平的農業產業。

1.大力發展糧食生產，打造糧食生產基地，培育特色品牌。產糧大縣應繼續鞏固糧食生產優勢地位，把確保糧食穩產、高產作為發展縣域經濟的重要目標，在重視糧食生產數量的同時，更加重視糧食生產質量，打造綠色、優質的特色品牌。一是落實各項支農惠農政策，調動農民種糧的積極性。二是加強農業基礎設施建設，提高糧食生產抗災能力。三是實行嚴格的耕地保護政策，收緊對建設用地審批，執行耕地保護“紅線”制度。四是抓好糧食規模化生產和產業化經營，提高農業生產綜合效益。五是加強農業科技和推廣力度，提高糧食生產科技化水平。

2.大力發展糧食等農產品加工龍頭企業，促進農業產業化發展。通過發展農業產業化經營，將分散的農業小生產納入到社會化大生產中來，提高農業的增值能力和綜合效益，形成自我發展的新機制。通過培育龍頭企業，把糧食產品深加工企業作為縣域經濟發展支柱產業之一，促進農業產業化發展。要打破地域界限，優化資源配置，圍繞主導產業，積極扶持壯大，形成規模經營，重點培育和扶持規模較大、實力較強、帶動輻射力廣的龍頭企業，使龍頭企業成為縣域經濟發展的先行者。

3.大力扶持專業合作社。農民專業合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是提高農業組織化程度的一種有效形式，也是構建新型農業經營體系的重要內容。要解決小生產與大市場、分散經營與統一服務的矛盾，把千家萬戶的農民組織起來，就得靠發展農民合作社。要按照“積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質”的要求，大力發展農民專業合作社，在信息、技術、資金、市場等領域開展全方位合作，提高農民組織化程度。

（二）大力實施工業強縣發展戰略，走新型工業化道路

產糧大縣大多數是工業小縣，工業在縣域經濟中是最薄弱的環節。企業結構多數是農產品加工小企業，初級加工企業比重大，產業鏈條短，高新技術工業企業少，產品檔次低，附加值低，名優產品少，產品競爭力不強。為改變這種狀況，近年來產糧大縣注重根據縣內資源優勢引進一些工業企業，工業“短腿”現象有所改變。

1.全力創新體制，改制改造原有縣屬工業企業，以“兩個置換”為突破口，了斷企業對政府、職工對企業的依附關系，達到“企業存在，性質變；職工存在，身份變”的目的。對目前生產經營形勢較好的企業，允許企業職工控股或買斷企業產權；對縣內支柱企業，允許不同所有制企業互相兼并、聯合，組建企業集團公司，實現存量結構的優化組合。

2.加速產品技術創新，做大做強一批工業企業。引導和鼓勵企業主動與科研院所進行橫向技術合作，開展“產學研”聯合，把優勢產業、優勢企業、優勢產品抓大抓強，做大做強。

3.開展招商引資，新創辦一批工業企業。發展縣域經濟必須牢固樹立工業立縣的觀念，堅持工業立縣富縣，立足優勢，選準主導產業，做大工業規模，提升發展質量。要用縣內資源、場地、勞動力等優勢“拋繡球”，實行以資源引項目，以產權引資金，以存量引增量，爭取國內外大企業對縣內企業進行投資和嫁接改造，以雄厚的資金實力，先進的科學技術和管理模式，促進縣內工業企業發展壯大，增加工業總量。

（三）優化投資和創業環境，增強招商引資能力，發展科技型經濟

產糧大縣應該提高優化投資和創業環境、增強招商引資的能力，引進更多的資金、技術、人才。

1.要處理好大項目和小項目的關系。目前普遍存在熱衷于大項目忽視小項目的問題，大項目的作用不容置疑，但小項目的作用也絕不能輕視。要堅持大小項目并舉，“西瓜”、“芝麻”一起撿，大項目要頂天立地，小項目要鋪天蓋地。

2.要處理好新上項目與原有項目的關系。不能單純熱衷于新上項目，冷落原有項目，在抓新項目同時，一定要注重對原有項目的改造、規劃，通過招商引資和產業整合，把人才、資金、技術、產品等注入原有項目，使其煥發生機，實現新老并重，以新帶老，以老促新。

3.要處理好政府主導項目與市場主導項目的關系。要確立以市場為主導的理念，政府應在產業規劃、項目引導、建立項目庫、服務企業、軟硬環境建設等方面發揮作用。在發展環境方面，要按市場經濟的要求，創新服務思路，拓寬服務領域，創造寬松的宏觀社會環境、平等競爭的體制環境、加快發展的政策環境和高效快捷的服務環境。同時，要從源頭治理、機制入手，堅決清除一切不利于環境發展的障礙。

（四）大力發展民營經濟，加快全民創業

縣域經濟能否取得突破性發展和壯大，民營經濟作用必不可少。從民營經濟自身來看，它產權清晰、機制靈活、管理嚴明、決策科學，不用政府投資，生產成本不高，是一種富有效率的產權制度。從全國先進發達地區的成功實踐來看，民營經濟發展快的地方，縣域經濟實力就強。

1.要進一步加大體制改革力度。推進公有制實現形式的多樣化，努力把民營經濟作為縣域經濟的內動力和增長點，擔當起縣域經濟發展大舞臺的“主角戲”。

2.要創造寬松的發展環境。放寬創業條件，降低創業成本，讓每個有創業意愿的人都有自主創業空間。要結合縣域實際，加快體制創新，強化政策扶持，創造良好的發展環境，為民營經濟發展提供最優惠的政策和良好的社會環境。

3.要優化民營經濟發展招商環境。積極引導資金、技術、人才、項目、信息等要素向優勢企業聚集，積極促進具備條件的企業擴大規模，盡快做大做強，增強抵御市場風險的能力。

4.要優化民營經濟發展融資環境。注重扶持資金向民營企業傾斜，助推民營企業發展。要完善金融服務，放寬條件，降低貸款門檻，延長還貸期限，讓企業加速資本積累。通過政府積極引導，把民間儲蓄轉化為社會投資，以增量投入帶動存量調整，推動商貿流通、社會服務向產業投資領域的轉換，實現民營經濟質的飛躍。

5.要組織開展民營企業家和管理團隊培訓。造就一支敢闖善創、誠實守信、能承擔社會責任的企業家隊伍，切實提高優秀民營企業家社會地位，使民企和國企、外企享受同等國民待遇，用足用活人力資源，激發民營企業家的創業激情。

（五）加快城鎮化步伐，以城鄉一體承載縣域經濟升級

1.距離省內較大城市比較遠的縣，要加快縣城建設，確立以縣城和有條件的中心鎮為重點，實施以縣城為中心，重點鎮為策應點的戰略，優先發展縣城，盡快完善縣城功能、社會化服務體系，培育市場，使縣城成為縣域經濟發展的“核心”、基礎和載體。

2.省內較大城市周邊的縣（市），可以承接城市經濟發展的輻射與帶動。依托城市建設輻射帶動周邊重點鎮一體化發展，形成功能完備、梯次推進的城鎮化發展格局。以永吉縣為例。按照富民與強鎮相結合的思想，立足各自資源稟賦、區位特點，永吉縣打造了與吉林市工業產業對接發展的前沿陣地，承接吉林市項目的延伸，著力培育壯大資源開發主導產業，建設口前—西陽—雙河鎮工業發展帶，以發展冶金、建材、汽車部件、戰略性新興產業為重點，推動了生產規模由小到大、產業鏈條由短到長、產業層次由低到高、企業關聯由散到聚。推進新型工業化與特色城鎮化建設深度融合，打造永吉新工業聚集區，支撐了縣域經濟快速發展。

3.加快具有地域特色的小城鎮建設。把小城鎮納入縣域經濟發展規劃，在城鄉一體推進承載縣域經濟升級晉檔中發揮小城鎮的特色優勢，以市場為導向，以產業為依托，大力發展特色經濟，不斷推進小城鎮發展，實現“以城帶鄉，以工促農，城鄉互動，協調發展”的區域化發展格局。

（六）完善轉移支付制度，支持產糧大縣均衡發展

1.要調整和優化對糧食主產縣（市）轉移支付資金的結構和投向。重點支持農村基礎設施建設，創新財政投入方式，構建財源建設新機制，發揮財政資金和財政政策“四兩撥千斤”的杠桿作用，著力做大經濟財政“蛋糕”。

2.要綜合運用規范的財政貼息、適當補助、稅費減免、減少地方配套資金等各種財稅政策手段。支持產糧大縣發展高技術、高效益、低污染、低能耗的先進產業，促進各類企業自主創新，走新型工業化道路。

3.要支持加速農業科技和裝備進步。加大對農業的投入，全面實施高效農業規模化，發展農村二、三產業，拓寬農民增收渠道。

4.要進一步完善財力性轉移支付和專項性轉移支付現行制度。調整財政轉移支付結構，增加一般性轉移支付規模，幫助產糧大縣進一步改善財政狀況，提高財力水平，增強內生發展能力，真正體現以事權定財力，以責任定財力，財力支出向基層傾斜的原則，提高產糧大縣的財政保障能力。

5.要建立轉移支付資金績效監督評價體系。圍繞建立健全科學、公正、透明的財政轉移支付制度，采取事前預警、事中監管、事后評價、跟蹤反饋等多種監管方法，按照全面考核經濟性、效率性和效用性的原則，建立和完善財政績效監督評價體系，強化對轉移支付資金的使用約束，提高財政資金使用效益。

參考文獻：

1.吉林省人民政府《關于印發進一步支持縣域經濟發展若干意見》（吉政發[2015]10號）。

2.蓋東平（永吉縣委書記）《立足區位優勢，加快對接發展》，吉林省“五大發展”理論研究與創新實踐文集。

3.盧貴敏《推動農業可持續發展，保障國家糧食安全》（《農村財政與財務》2014年4期）。

4.永吉縣計年鑒（2011—2014年度）。

課題組長： 李玉峰

研究人員：苑玉建 高赟 張益姝

執筆人：林德山

責任編輯：洪峰