新常態下創新財政收入監管新機制

趙長寶

財政監督作為財政經濟活動的重要組成部分，它對強化財政職能，創新財政管理，凈化經濟環境，穩定財政收入增長，規范財政行為，提高財政資金的使用效率，促進依法行政具有十分重要的意義。當前和今后一段時期，財政收入將呈現中低速增長，這是我國經濟發展進入新常態下財政領域發生的趨勢性變化。因此，做好目前財政收入監管工作的基本前提是必須科學認識當前形勢，準確研判未來走勢。筆者根據基層經驗認為，在新常態下，財政收入監管工作要進一步創新思路，應突出以下“六性”。

一、以政策為導向，突出收入監管的準確性。一是有法必依。財政監督機關執法人員對那些稅收法制觀念淡薄，采取偽造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，多列支出，或者不列、少列收入，或者虛假納稅申報，達到不繳或者少繳稅款違法的單位和個人，應當堅決嚴格按照稅收法規處罰，嚴懲不貸。要采取切實可行措施，加強收入的監督管理，建立健全長效跟蹤檢查制度，使偷稅、騙稅、欠稅者有“賊心”而沒有“賊膽”，堅決杜絕偷稅、騙稅、欠稅等違法行為，確保財政收入。二是執法必嚴。造成有法不依、有法難依除了公民納稅意識嚴重淡薄外，執法不嚴也是一個重要原因。近年來，我國開展了稅收宣傳，取得一些效果，但宣傳的力度明顯不足。除了缺少宣傳，在我國繳納稅款中，被查而被迫納稅的，有時多于申報的，偷逃稅款被查出后，付出的代價通常只是補足稅款或象征性地罰款，而受到法律制裁的微乎其微。而在外國則不同，偷逃稅一旦被查出，往往意味著其經濟和政治前程的毀滅，甚至傾家蕩產，難怪人們對納稅如此認真。誠然，稅收執法的主要外在形式是稅收征管與稽查。只有健全的征管制度和手段措施，才能真正做到依法治稅。三是違法必究。對那些以言代法、以權代法的行政領導人員要追究其有關責任；對那些企業單位和個人發生偷騙稅行為的，除按規定補稅罰款以外，還要對法人代表給予直接責任的經濟制裁。嚴重者，按規定追究刑事責任。對稅收執法者來說，對其造成國家稅收重大損失者，要追究其失職、瀆職責任，構成犯罪的必須依法懲辦。

二、以五個環節為重點，突出收入監管的真實性。按照現行規定，財政收入的形成一般都要經過編制、征收、解繳、劃分、退付等環節。為此，財政監督檢查專職機構在開展財政收入監督檢查時，要準確區分不同環節，找準突破瓶頸，方可提升監督效能。一是在編制環節。財政收入年度預算是本級政府年度內必須開展的社會、政治、經濟活動的財力保障計劃。因此，每年人代會前，在實施財政收入預算編制時，積極組織專門人員和力量，對財政收入預算編制的指導思想、編制原則和資金安排的合法性、合理性進行審查和評價，規范編制科目，細化預算項目，切實解決財政收入預算編制“內行看不清，外行看不懂”的問題，為人代會審查批準預算草案提供真實、合法、詳細、易懂的信息資料。二是在征收環節，要突出抓好征收機關“寅吃卯糧”、故意違規緩征、應征未征、人為混淆收入種類和預算級次等問題的監督檢查，看有無直接或間接地為本單位牟取小集團利益行為。三是在繳庫環節，要突出抓好征收機關利用過渡賬戶截留擠占挪用已征收的財政收入、混淆收入種類、改變收入預算級次等問題的監督檢查，看有無為完成目標任務而降低征管質量行為。四是在劃分環節，要突出抓好人為調整收入劃解基數、調整收入預算科目，編制虛假預算執行情況和年度決算等問題的監督檢查，看有無違反預算管理體制規定，違規設置“小金庫”行為。五是在退付環節，要突出抓好稅收退庫個案監督檢查，看征收機關有無利用代征手續費返還等政策套取已入庫的財政收入、納稅人利用“假福利”等手段騙取稅收退庫等行為。

三、以對賬為抓手，突出收入監管的完整性。根據國庫、財稅部門提供的財政收入月報表，實行對賬監管，有效提升財政收入的完整性。重點關注收入征收和退付項目，一方面，對就地征收項目對照應征入庫數逐項核對，對少繳、漏繳的非稅收入加大催收力度，確保應征盡征；另一方面，對已開具收入退還書就地退庫項目是否及時辦理收入退付，逐筆進行核實，對應退未退情況，查找原因及時督辦有關部門辦理退付，保證收入進出國庫日清月結。同時，從工作實踐來看，對收入的對賬主要是做好三個關注：一是關注退庫等“特殊行為”；二是關注半年末、年末等收入考核的“特殊時點”；三是關注大額、整額等“特殊金額”，以此發現并糾正應征不征、越權減免、調節收入等問題。對收入中的非重點收入，由于基礎業務數據的取得還存在一定困難，可先實施“反向”對賬，即通過國庫報表對業務部門的征繳情況進行不定期的現場對賬和監督檢查。

四、以動態分析為內容，突出收入日常監管的科學性。實施動態分析制度，對財政收入分類型、分項目進行縱向分析和橫向對比，通過日常動態監管分析，為實施現場監督提供線索和依據，逐步將日常監管與監督檢查有機銜接，有效提升日常監管的科學性。在縱向分析時，重點關注收入異常增減變動情況，有針對性開展檢查、核查，及時查處部分地區擅自調節年度一般預算收入，以及有稅不征、緩征巨額稅收等重大違規問題。在橫向分析時，重點關注部分非稅收入項目，確保各項財政收入及時足額入庫。一是加強涉農涉企收費監督檢查。首先根據國家新近公布的行政事業性收費項目目錄，重新梳理、審定涉農涉企收費項目、標準和適用范圍，對已明令取消的收費項目和降低標準的收費項目，聯合物價部門及時取消和降低。其次，深入治理社會集中反映的農村教育、計劃生育、修建道路、水利設施維護、農民外出務工等領域的亂收費；規范農產品檢驗、檢疫和認證收費。再次是加大涉企收費治理力度，集中治理面向企業的工商、環保、安檢等部門亂收費、亂攤派和亂集資，進一步減輕企業負擔。四是全面清理整頓農村中小學收費，認真解決義務教育“一費制”實施過程中出現的問題，規范“一費制”以外的各項服務性收費和代收費。二是加強國有資產有償使用收入和國有資本經營收益監督檢查。受各種因素影響，這兩項收入一直是非稅收入監管的薄弱環節。因此監督機關要進一步擴大稽查范圍，把國有資產有償使用收入和國有資本經營收益，特別是國家機關、事業單位固定資產和無形資產出租、出售、轉讓等取得的收入以及企業國有產權（股權）出售、拍賣、轉讓收益作為監督檢查重點，同時把以政府名義取得的捐贈收入、政府資金利息等收入納入監督檢查范圍。在監督檢查中，掌握各部門的管理現狀，摸清底數，研究對策，強化管理，有效防止非稅收入流失。三是加強收費票據和罰沒票據監督檢查。票據是收入的源頭，必須正確認識財政票據在收費基金管理中的地位和作用，重點加強收費基金票據和罰沒票據的審核與監督，并明確指出稅務、財政印制或監制的票據為合法票據，是財務收支法定憑證和會計核算的原始憑證，而其他票據均屬非法票據，既不能使用，也不能接收。在票據監督檢查中，把票據的合法性、真實性、完整性和填寫的規范性作為監督重點，通過嚴格審核，達到以票促收、以票治費、源頭管控的目的。

五、以重點檢查為手段，突出收入監管的嚴肅性。一是抓好對稅務部門征管質量的例行檢查，在會商稅務部門的基礎上，每年要選取部分重點企業、重點行業有針對性地開展檢查，保持并拓展財政監督的影響力。二是做好“三代”手續費核查，將監督中心下移，深入街道辦、農貿市場、批發集貿中心稅費征收管理辦公室等地，對“三代”手續費增減與代征稅款增減不匹配等情況進行重點檢查和處理。三是強化依法行政，加大對違紀違規問題的處理力度，嚴格實施對責任人員的移交處理規定，切實維護財稅法規的嚴肅性。四是更多地關注征收機關多征稅款以及提前征收稅款等情況。在經濟較為發達的地區，有的征收機關過去為了保持稅收的穩定增長和“均衡”入庫，會授意企業延期申報或者延期繳納稅款，從而調節收入進度。但在新常態下，有的征收機關為了完成收入任務，可能會采取收“過頭稅”、消極執行稅收優惠政策等手段，增加企業負擔。因此，在收入監管中，應改變習慣做法，更多地關注征收機關多征稅款以及提前征收稅款等情況。五是要防止和糾正財政“空轉”行為。在新常態下，一些地方財政部門為了完成既定的收入指標，在本地稅源有限的情況下，可能會采取借錢給企業繳稅等財政“空轉”行為，從而虛增財政收入。這種做法違反了預算法的要求，扭曲了經濟運行情況，甚至會誤導宏觀調控決策。在新常態下開展預算監管工作，要更加關注財政“空轉”問題，尤其是經濟欠發達地區的財政“空轉”問題。六是要維護公平競爭的市場環境。雖然收入不再作為硬性任務要求，但由于各地的剛性支出易增難減，特別是在地方政府債務還債高峰即將到來的情況下，各地保護原有稅源、爭取新的稅源的競爭更加激烈。對此，有的地方會通過加強政府服務，改善投資環境的“正路”來吸引稅源，有的地方則可能仍然會通過營造“財稅洼地”的“偏路”來吸引稅源。在財政收入監督工作中要更加注重發揮自身優勢，堅決貫徹落實國家有關清理財稅優惠政策的規定，維護公平競爭的市場環境，激發企業創新活力，推動經濟發展提質增效。

六、以綜合監管為手段，突出收入監管的有效性。按照現行財政收入運行模式，參與組織收入、執行預算的除各級財政部門外，還有國稅、地稅、國庫、國有資產監督管理等行政部門和單位，這些部門和單位在行政、業務上隸屬于不同層次的“條條”或不同范圍的“塊塊”，相關法律法規都賦予了一定的收入監督執法權。地方各級財政監督檢查專職機構實施的財政收入監督，應該定位于對與財政收入相關聯部門的再監督。當前這種行政體制上的條塊化，收入監督主體的多元化，要求創新固有的監督手段，逐步建立健全“全員參與、全域覆蓋、全部關聯”的財政收入“大監督”體系，形成縱向多環節、橫向多渠道的財政收入日常監督機制，并深入推進發展。對于收入征管部門，將其預算編制及執行情況與其收入征管質量有機結合，積極探索同步監管；對于預算單位，堅持以銀行賬戶日常監管為抓手，以部門預算初審為著力點，對預算編制及執行情況進行實質性審查，重點關注其有無設置收入過渡戶、納稅預儲專戶、違規開立賬戶等，確保綜合監管成效。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區財政局）

責任編輯：洪峰