農村土地產權改革背景下“三農”金融服務創新的思考

張云

縱觀歷史，農村土地產權制度作為最基本的制度安排之一，始終對國家經濟社會發展產生著重要影響。當前，順應國家宏觀經濟和“三農”發展的趨勢和要求，黨中央、國務院著力推進新一輪農村土地產權制度改革，進一步盤活農村土地資產，賦予農民更多財產權利。從“三農”金融服務角度看，農村土地產權改革既帶來了巨大的機遇，也提出了新的挑戰。涉農金融機構應加強研究，積極應對。

一、近年來中國農地產權金融服務的實踐探索

改革開放后，中國“公有私營”的農村土地制度逐步確立，農村土地使用權日益放活，基于農地產權的現代金融服務開始孕育和發展。特別是黨的十七屆三中全會以來，監管部門積極推進農村金融抵押擔保方式創新，各地圍繞農地產權開展的金融創新不斷涌現。

（一）基于土地承包經營權的融資服務實踐

長期以來，土地承包經營權抵押一直受到嚴格的限制。2010年人民銀行、銀監會等部門決定在全國范圍內探索開展農村土地承包經營權抵押貸款業務，開啟了基于土地承包經營權的融資服務實踐。主要有以下幾種類型：

1. 直接抵押貸款實踐。抵押人將自有或者第三方擁有的土地承包經營權直接抵押給金融機構進行貸款。2013年，在湖北襄陽、鐘祥等地，農業銀行湖北分行針對單戶貸款額度不超過300萬元的農村個人生產經營貸款業務，試點接受農村土地承包經營權抵押。此模式操作較為簡單，中間環節少，融資成本較低。但在當前土地承包經營權抵押仍受法律限制的情況下，金融機構面臨的風險較大。

2. 入股權抵押貸款實踐。主要有三種形式：一是以農村土地承包經營權入股成立農村互助性合作經濟組織，合作組織用聚集起來的土地使用權證作為抵押，向金融機構申請貸款；二是兩個以上經營戶以擁有的土地產權作為股權成立聯營公司，公司以其股權作抵押申請貸款；三是合作組織成員或者公司股東以自身土地經營承包權形成的股權為抵押向金融機構申請貸款。山東棗莊自2008年開始探索第一種形式的土地使用權抵押貸款。目前，棗莊市已建立農村土地專業合作社1 600家，流轉土地約70萬畝，累計實現農村土地使用權證抵押貸款5億元。

3. 反擔保貸款實踐。第三方擔保機構為借款人向金融機構貸款提供擔保，借款人以農村土地承包經營權向擔保機構提供反擔保。在實踐中，提供擔保的機構主要有三種：一是政府出資組建的擔保中心；二是商業原則組建的擔保公司；三是農村互助性合作經濟組織。吉林、山西、四川等地2012年以來探索開展了土地流轉收益保證貸款業務。農民將土地承包經營權轉讓給政府成立的物權融資公司，由物權公司提供擔保，金融機構發放貸款給農民。如果貸款出現不良，物權公司將土地經營權另行發包，用轉包費償還銀行貸款。目前，吉林省42個縣（市）已經成立物權公司，22個地區已經開展這項業務，各金融機構總計放款7 000余筆，總額累計達3億元。

4. 農地信托融資實踐。在堅持土地所有權及承包經營權不變前提下，農村集體組織或者農戶個人將一定期限的經營權，委托給信托公司進行經營管理。2013年安徽宿州埇橋區政府與中信信托合作，成立國內第一只土地流轉信托計劃——“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，期限為12年。產品分為兩個部分：第一部分是財產權信托，由當地農戶將土地承包經營權交給中信信托，涉及流轉土地5 400畝，由安徽帝元農業作為服務商提供服務；第二部分是資金信托，中信信托以土地經營權為基礎發行金融產品為帝元農業進行融資，后者獲得資金支付流轉土地租金及項目建設及運營開支。流轉土地農戶將獲得信托受益權。在信托計劃存續期內，中信信托還計劃發行適度規模的B類信托單位，以滿足其對土地進行重新歸集整理與開發資金需求。類似還有中信信托山東青州項目和北京信托無錫桃源村項目。

（二）基于集體經營性建設用地使用權的融資服務實踐

近年來，隨著沿海地區工業化的迅速發展和部分大城市周邊城鎮化的推進，部分地區在農村集體建設用地入市方面進行了探索，并在金融服務上開展了一系列創新。

1. 借助土地交易中心直接抵押的廣東實踐。廣東省自2003年以來開始探索集體建設用地抵押融資業務。基本做法是：抵押貸款人以《集體土地使用證》以及地上建筑物合法產權證書為抵押，并經市、縣國土資源管理部門登記后，直接向金融機構申請貸款；如果貸款不能按期償還，金融機構可在市、縣土地交易中心對集體土地使用權進行處置，或可申請市、縣土地儲備機構收購。當地農信社自2003年以來一直接受集體建設用地作為抵押物，中國銀行和建設銀行當地分行也在2006年試點開辦了集體建設用地抵押貸款。

2. 基于“城鄉建設用地增減掛鉤”的成都和重慶實踐。四川省成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，2010年出臺集體建設用地使用權抵押融資專項辦法。其最大特點是基于“城鄉建設用地增減掛鉤”項目（即“拆院并院”），用于抵押的主要是實施土地綜合整理取得的集體建設用地。以“郫縣唐元鎮青楊村災后重建城鄉建設用地增減掛鉤試點項目”為例，農業銀行四川分行以青楊村土地整理項目后用于出讓的357.1畝集體建設用地使用權為抵押，以節余的集體建設用地指標出讓收入作為第一還款來源（郫縣土地儲備中心按照45萬元/畝的價格進行收購），成功發放項目貸款1.25億元。重慶市也進行了與成都市類似的探索，金融機構接受農村建設用地復墾形成的“地票”作為抵押物。目前，重慶市基于“地票交易”的集體建設用地融資余額已超過80億元。

3. 集體建設用地經營收益權質押的北京實踐。為破解集體建設用地抵押融資受限局面，北京市創新集體建設用地收益權質押方式。基本做法是：在項目建設初期，采取金融機構認可的第三方保證或質押擔保方式；待固定資產建成產生租金收入后，在上述擔保的基礎上，以集體土地租金收入追加應收賬款質押擔保。如農業銀行北京分行就是以這種方式對大興區舊宮鎮改造項目進行了支持：在集體土地前期拆遷安置階段，引入政府、村級聯營公司外的合作第三方，約定以承租方式從事項目后續建設、招商、經營管理等；以村集體聯營公司為承貸主體，選擇資質好、能認可的第三方擔保公司為貸款提供連帶保證責任擔保，同時追加項目用地的收益權質押，并以項目建成后的租金收入作為還款來源。目前，農業銀行北京分行已成功向北京大興舊宮鎮改造項目發放貸款2億元。

（三）基于農房所有權和宅基地使用權的融資服務實踐

農村宅基地使用權承擔著社會保障功能，是較為特殊的集體土地權利。現行法律明確，宅基地使用權不得抵押。因此，近年來出現的農村房屋所有權抵押融資實踐中，宅基地使用權的處理是核心。

1. 宅基地使用權縣域范圍內流轉的溫州實踐。2012年年底，溫州市出臺了《關于推進農房抵押貸款的實施辦法》，允許農民以“房產證+集體土地使用證+村委會認可書”作抵押物申請貸款，貸款額度為房屋市場評估價60%～80%。若貸款出現違約，被抵押農房可以在縣域內處置拍賣（依托溫州市農村產權服務中心）。目前，溫州已有13家銀行業金融機構開展農房抵押貸款，貸款總額超過80億元。

2. 變更宅基地土地權屬性質的成都實踐。成都市自2009年開展了農房抵押貸款試點，由市政府組建的國有擔保公司，或者由各區（縣）政府出資成立的政策性擔保公司為農戶貸款提供擔保，農戶以《房屋產權所有證》和《集體建設用地使用證》提供反擔保，向成都農商行申請貸款，貸款金額不超過評估價值的60%。其主要創新和政策突破體現在：在設定抵押時，登記機構將擬抵押的農村房屋所涉及的宅基地使用權，變更為集體建設用地使用權。這就為一旦發生違約金融機構對抵押的房屋和宅基地進行處置提供了可能。

二、新一輪農地產權制度改革為“三農”金融服務帶來的機遇與挑戰

為進一步釋放農村經濟社會發展活力，黨的十八屆三中全會部署了新一輪農地產權制度改革。改革的核心是明確各類土地產權歸屬，突破原有制度對承包地經營權和農房的抵押擔保和流轉、城鎮建設用地指標以及農地產權交易對象等方面的限制，有利于穩定經濟交易預期、降低經濟交易費用、激發經濟交易潛力，促進農村經濟發展方式的轉變。這既對金融機構開展“三農”服務提供了難得的機遇，也帶來了一系列的挑戰。

（一）新一輪農地產權改革為“三農”金融服務帶來的發展機遇

1. 農地產權交易流轉蘊藏豐富金融需求。農地產權改革催生的農地產權交易市場，孕育著巨大的金融需求。一是產權交易服務的需求。初步測算，0.5億畝左右的農村集體經營性建設用地如果實現同地同價，以平均每畝20萬元計算，價值10萬億元；目前已經流轉的3.8億畝承包地，以畝均年租金800元計算，年租金價值3 000多億元；2.55億畝的宅基地，以每畝20萬元計算，潛在總價值50萬億元。針對規模巨大的農地產權公開交易市場，金融機構可以提供包括交易組織、資金托管、資金匯劃、代理支付、賬戶開立、短期融資等一系列的金融支持。二是土地整治、儲備和土地經營融資需求。圍繞農地產權交易，前期的土地整治、后期的土地專業服務和土地經營，將產生大量的融資需求。以宅基地整治金融需求為例，按照一半宅基地（1.28億畝）進入整治市場、整治成本每畝18萬元、20%的項目自有資金計算，融資需求將高達18萬億元。三是抵質押融資需求。隨著改革的深入，以農地產權作為合格抵押擔保方式的融資需求將進一步釋放。以農地承包經營權抵押為例，按照15年抵押期、畝均價值800元/年、60%的抵押率測算，僅10%的承包土地（1.3億畝）經營權的抵押市場就將超過9 000億元。

2. 農村經濟發展方式轉變推動“三農”金融業務提質增量。農地產權改革將加快推動農村經濟發展方式的轉變，培育出更為優質的客戶主體、更具成長性的細分行業，并優化經營模式。一是農業規模化產業化發展的金融需求。農地產權改革將進一步加快土地流轉，為專業大戶（家庭農場）等新型農業經營主體發展規模經營創造條件。到2014年年底，全國已有經營面積在50畝以上的專業大戶318萬戶，家庭農場87.7萬家，農民合作社128.9萬家，龍頭企業12萬家。同時，農產品種養環節與儲藏、初加工、流通及生產服務環節之間的聯系更為緊密，形成穩定的產業鏈條。農業規模化產業化發展，為“三農”金融服務開拓了新的發展空間。二是農村二三產業轉型升級的金融需求。農村集體經營性建設用地使用權改革，將衍生豐富的農村二三產業轉型升級金融需求，包括特色資源整體開發，勞動密集型制造業產業轉移，龍頭企業供應鏈整合，新能源、新材料、環保產業等新興產業發展以及以農村商品流通業、小城鎮商貿服務業為重點的農村服務業等眾多領域。以未來0.5億畝集體經營性建設用地用于承載縣域工業、每畝投資強度100萬元計算，投資額將達50萬億元，金融需求達10萬億元。三是城鎮化整合開發的金融需求。農地產權改革強化了農村城鎮化的土地支撐、資金支撐和產業支撐，在新型農村社區建設、農村基礎設施和公共事業建設、城鎮功能區整體開發、“三舊”改造等領域孕育了豐富的金融需求。據測算，2014～2018年的小城鎮基礎設施投資年均約需4 900億元，20%的資金由金融機構提供，則需要融資近千億元。

3. 農地產權制度變革為金融創新提供了條件。農地產權制度變革將推動金融需求多元化，并有利于優化信用環境，改變風險和成本結構，為農村金融創新創造了良好條件。一是助力綜合發展。農地產權改革蘊藏著多元金融服務需求，包括土地及其相關信貸的證券化；項目的投融資顧問服務、優質產業化龍頭企業的脫媒化融資需求；城鄉基礎設施建設企業的脫媒化融資需求；縣域個人、對公客戶的投資理財、保險、支付結算等金融需求，這為農村金融機構開展綜合金融服務提供了可能。二是形成平臺服務。農地產權流轉金融需求額度大、期限長、風險大，為推動農地產權流轉，政府在補貼、設立擔保公司、建立風險補償基金等方面推出了一系列舉措，這為金融機構通過構筑風險管理平臺、信貸管理平臺和業務拓展平臺，開展平臺型金融服務創新提供了條件。三是促進擔保創新。承包地經營權、集體經營性建設用地、農房和宅基地使用權的抵押創新有助于金融機構扭轉過去過度依賴房地產抵押、聯保的格局。同時，依托農地產權流轉建立起來的農村社區自治組織、涉農經濟組織、政府性風險管理機構，又為農村金融機構完善擔保機制設計提供了條件。四是改善風險控制。農地產權改革在深刻改變農村社會關系的同時，也在優化農村信用環境。隨著農村經濟轉型升級的推進，農村金融風險由分散向集中轉變。再加上風險補償體系、擔保體系以及擔保創新的推進，有助于降低“三農”金融風險。

（二）新一輪農地產權改革為“三農”金融服務提出了新的要求和挑戰

1. 政策制度挑戰。一是法律制度存在障礙。目前，根據《擔保法》、《物權法》、《公司法》、《農村集體土地承包法》等法律相關條款：農村承包地經營權、宅基地使用權、農村房屋財產權都不能進行抵押擔保；農村集體經營性建設用地使用權流轉范圍有限、不能單獨設押。這些法律障礙都影響著“三農”金融服務的開展。二是配套制度不完善。目前，農村土地的集體所有權基本完成了確權，但宅基地使用權、農村土地承包經營權的確權登記頒證工作剛剛開始起步，產權歸屬尚未完全劃清。同時，農地抵押登記系統、價值評估體系、擔保體系都尚未全面建立，交易市場建設滯后，交易中介組織力量薄弱，處置變現難，都制約著“三農”金融服務創新。三是風險分擔制度不健全。目前，以農地產權抵押貸款為對象的風險補償基金體系尚未建立。即使起步較早、已經建立風險補償體系的區域，由于風險補償范圍窄、條件要求高，補償也難以及時、足額獲得，影響了金融機構開展相關業務的積極性。

2. 產品服務創新挑戰。一是貸款產品要素優化不足。雖然農房財產權、宅基地使用權、農村經營性集體建設用地使用權以及農村土地承包經營權抵押貸款產品已經在少數試點地區、少數機構推行，但額度偏低、期限不能匹配經營周期、還款方式不能適應客戶現金流特征等問題普遍存在。二是多元化融資產品創新不足。目前，農地產權抵押創新主要應用于貸款中，而包括融資租賃、土地信托、土地資產證券化等產品幾乎還是空白。同時，各類金融產品之間的整合還存在不足，不能完全適應新的金融需求。三是整體服務方案創新不足。農地產權流轉及其衍生的金融機遇，需要金融機構積極整合各類社會組織、市場中介、優質龍頭企業和其他金融機構，形成有效服務合力。同時，還需要金融機構提供綜合解決方案，這對金融機構整合與整體服務設計能力提出了新的挑戰。

3. 風險管理挑戰。隨著農地產權改革的推進，由此衍生的相關金融業務也面臨著新型風險，這對金融機構創新風險管理提出了挑戰。一是產業風險。隨著農地產權改革的推進，農村產業集聚加快，農村產業結構調整加速，風險敞口和風險形式都在變化。二是抵押擔保物管理風險。主要是土地流轉糾紛、農地抵質押物權價值波動、農地產權抵押資產處置難等風險。三是風險管控機制挑戰。隨著經營重心的下沉、市場領域的拓展，商業銀行需要進一步調整風險容忍度、增加風險評級敞口、完善呆壞賬核銷制度等，以適應風險管理的需要。

三、農地產權改革背景下“三農”金融服務政策制度體系的設計

農地產權改革背景下開展“三農”金融服務涉及面廣、問題較多，應按照“政府引導、市場運作、協作共贏、控險發展”的理念，從國家和金融機構層面對相關政策制度進行整體設計。

（一）國家要加強對農地產權改革的金融政策設計

1. 修訂相關法律法規。一是在農民土地承包經營權和宅基地使用權上，修訂《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規中關于禁止農民土地承包經營權和宅基地使用權抵押的條文，制定“兩權抵押”管理條例，從制度上對承包地、宅基地和農房抵押貸款的用途、期限和利率、抵押條件與比率、評估與登記程序、管理與處置等進行規范性設定。二是在農村集體建設用地使用權上，通過穩步推進流轉和入市試點的探索實踐，進一步完善城鄉建設用地“增減掛鉤”政策，制定農村集體建設用地入市管理條例，從保護農民權益的角度，規范集體建設用地的流轉方式、用途、程序、交易規則、抵押融資和收益分配等事項。

2. 構建流轉服務平臺。一是建立確權平臺。國家相關職能部門規范農地確權流程和權證文本，研發確權系統。省市政府相關部門做好指導落實，開展確權進度考核評價。縣級政府相關部門加快確權頒證，做好檔案信息和系統注冊登記等基礎工作。二是建立交易平臺。建立村有服務站點、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場的流轉服務體系；建立農村土地價格管理制度和評估機制，明確農村土地等級劃分標準，成立有權威、專業化、市場化的土地價值評估機構；建立合同備案登記、抵押登記、調解仲裁等配套機制；建立農地產權交易結算系統，保障資金結算安全、及時、便捷。三是建立處置平臺。縣級政府成立處置服務中心。堅持便利性原則，把不良債權細分為村、鎮、縣三級落實到相應處置責任主體。可接受商業性擔保公司、銀行抵押資產委托處置服務，解決抵押變現“最后一公里”問題。

3. 強化資源支撐機制。一是拓展信貸投放規模。人民銀行每年為農地產權改革金融服務匹配專項信貸計劃。二是拓展信貸資金來源。建立專項用于農地產權改革金融服務項下的支農再貸款（貼現）投放機制。支持銀行業金融機構發行專項用于農地產權服務的金融債，開展基于農地產權抵押貸款的信貸資產證券化試點，對開辦農地產權抵押融資業務的金融機構，實行差別化準備金政策。三是拓展財政資源支持。建立獎勵、補貼（貼息）、稅收優惠專項制度。

4. 健全風險緩釋機制。一是建立農村土地流轉風險保障金制度。由地方政府出資補助，租地企業按流轉土地面積繳納，財政、農經部門共同管理，主要用于補償因租地企業違約或經營不善而損害的農民利益。二是以政府出資為主組建專項風險補償基金。健全信貸損失補償機制，在厘清風險成因和管理責任前提下，對貸款損失部分，給予一定比例的風險補償。三是引入農業保險公司，拓展農業保險補貼。中央和地方財政加大保費補貼力度，向新型農業經營主體傾斜。建立巨災風險制度，減弱農地產權抵押融資業務的巨災風險。

（二）金融機構要創新農地產權改革金融服務的運作機制

1. 厘清業務發展定位。一是區域選擇。重點支持四類區域優先發展，即國家已發文明確的農村土地承包經營權登記試點縣（市、區）；已出臺規范性文件或管理辦法、構建了農村土地流轉和抵押登記機制、土地承包經營權流轉規模較大且運作較為成熟的地區；處于“七區二十三帶”以及農業產業化、專業化、規模化、集約化發展較快的優勢種養殖地區和集中連片種養殖地區；經濟發展活躍、新型城鎮化推進快、集體建設用地開發需求旺盛的大城市城鄉接合部及近郊區。二是客戶類別。重點支持基于林權和農村土地承包經營權流轉的農業企業、專業合作社、家庭農場和專業大戶等新型農業經營主體和農業產業化龍頭企業、農業科技創新企業，擇優支持基于農村集體經營性建設用地流轉和開發的融資平臺和平臺類公司，以及新型城鎮化開發公司。三是產權形式。重點發展基于林權和農村土地承包經營權改革方面的抵押擔保業務，探索基于農村集體經營性建設用地入市改革的相關融資業務，審慎開展宅基地和農房的抵押擔保業務。

2. 建立實用便捷的信貸制度。一是準入門檻設計。在評級、授信、分類等三個基本準入門檻上，結合實際，綜合考慮客戶規模、償債能力、還款來源、發展前景和增信機制等因素，優化信用等級、分類形態和授信額度等標準。二是業務授權設計。總行嚴格把關分行試點產品，實施產品授信額度限額管理，并適度下沉權限，在二級分行實現評級、授信、分類、用信、定價同層面審批。三是貸款期限設計。根據客戶經營的品種和貸款用途等進行細分，如針對客戶土地整理、溝渠道路建設等著眼長遠的投資，可適度延長貸款年限到8～10年。在還款方式上，根據客戶經營的形式和品種，合理設置還款方式。四是定價方式設計。視同國有出讓土地及項下房產的相關定價標準確定利率定價、經濟資本占用和抵押率，并根據客戶情況和所在地金融競爭情況，設置調節系數，讓客戶感受到合理的實惠，讓經營行獲得合理的經濟增加值。

3. 創新好用適用的金融產品。一是創新農村土地承包經營權直接抵押融資產品。對地方法規明晰、試點較為成熟地區，針對專業合作社、家庭農場和專業大戶等規模經營主體，創新和推廣農村土地承包經營權直接抵押融資產品。二是創新基于農村土地產權反擔保的抵押融資產品。依托各地為推進農地產權改革和融資而成立的政府信用平臺或擔保平臺，穩妥發展“土地承包經營權抵押+基金擔保”、“土地承包經營權抵押+擔保公司”、“土地承包經營權抵押+行業協會（合作社、基金）擔保”等擔保反擔保融資類產品。三是創新基于農村集體建設用地入市改革的抵押融資產品。主要包括在地方政府已出臺政策予以明確并獲地方人大授權的地區，采取《集體土地使用權證》及地上建筑物所有權直接抵押的融資產品；基于城鄉建設用地增減掛鉤、以集體建設用地指標出讓收入作為第一還款來源的抵押融資產品；基于集體建設用地開發項目未來收益權質押，且由第三方機構進行擔保的融資產品；“三舊”（即舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造類信貸產品。

4. 構建有針對性的風險管控機制。一是積極穩妥推進試點。按照“試點先行”原則，兼顧土地產權類型、改革模式，兼顧東、中、西和東北地區，合理確定試點標準，選擇相關分支行開展試點。適時做好試點評估，全面評價試點情況，根據評估結果對試點地區、業務等進行調整。二是高度關注政策風險。在國家相關法律法規未修改到位的情況下，農地抵押擔保融資業務要選擇國家試點區域及地方政府大力支持并明文出臺相關政策的區域開展。要加強對全國農地抵押擔保業務總體情況的跟蹤研究，預判下一步政策方向，保持業務發展與國家改革政策方向相一致，避免出現政策性、系統性風險。三是明確操作標準。嚴格確權管理，抵押物必須具備相關權證，能夠辦理規范、有效、排他的抵押登記手續；嚴格價值評估，根據農村土地產權取得成本，綜合市場交易價格、未來潛在收益等因素，合理評估抵押物價值；要確保處置無礙，通過選擇具備成熟的農村土地產權交易市場地區，加強與政府、合作組織、擔保公司合作等方式，確保作為抵押物的農村土地能夠有效處置。四是加強貸后管理。加強對信貸資金運行的檢測和管理，嚴密監測貸款資金流向，在具備條件的地區要實行信貸資金封閉管理。

作者系中國農業銀行行長

本文轉自《金融論壇》2015年7期