地方人民檢察院的設置與司法管轄制度改革

馬楠

內容提要：司法管理體制改革歸根結底是地方司法機關的設置問題。檢察管理體制改革應在現行憲法框架內，通過修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》的有關規定，實現地方檢察院由省級人民代表大會設置。在此基礎上，兼顧依法獨立公正行使檢察權和滿足社會需要，充分考慮基層實際情況，按照適當分離原則、相互銜接原則、方便訴訟原則、平衡辦案原則、成本經濟原則積極穩妥調整司法管轄區域，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

關鍵詞：地方人民檢察院 設置 司法管轄制度 改革

黨的十八屆三中、四中全會明確了司法管理體制改革的具體任務。司法管理體制改革是司法機關依法獨立公正行使司法權的制度保障，對于推進依法治國具有決定性意義。筆者認為，司法管理體制改革歸根結底是地方司法機關的設置問題。

一、地方人民檢察院設置的法律分析

人民檢察院依照《憲法》和《檢察院組織法》設置。完善地方檢察院設置，首先需要對《憲法》和《檢察院組織法》的有關規定進行分析。

（一）關于《憲法》有關規定的分析

分析《憲法》第130條第1款、第133條的規定，《憲法》條文關于地方檢察院的設置包括三層含義：一是我國設立地方各級檢察院;二是地方各級檢察院由國家權力機關產生;三是地方各級檢察院對產生它的國家權力機關和上級檢察院負責。根據上述分析，地方檢察院的設置至少包含兩種可能的憲法模式：一是由同級國家權力機關產生;二是由上級國家權力機關產生。另外，《憲法》對于地方各級檢察院的司法管轄區域未作規定。

有觀點認為，分析《憲法》第101條第2款的規定，地方各級檢察院應由本級國家權力機關產生并對產生它的國家權力機關負責。筆者認為這種觀點有待商榷。首先，從《憲法》結構看，第101條規定于《憲法》第3章第5節，是關于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的規定，不是關于地方檢察院設置的規定。其次，從具體內容看，《憲法》第101條第2款應理解為地方各級人民代表大會對其產生的本級檢察院檢察長行使選舉權和罷免權，也就是說，如地方人民代表大會產生了本級檢察院，則檢察長由其選舉和罷免，這既是對人民代表大會權限的規定，也是對檢察長職業保障的規定。如地方部分人民代表大會不產生本級檢察院，與本條規定并無違背之處。筆者認為，《憲法》第101條第2款的規定不能得出地方各級檢察院均由同級人民代表大會產生的結論。

綜上所述，從《憲法》規定考察，地方各級檢察院可以由同級人民代表大會產生，也不排除由上級人民代表大會產生。

（二）關于《檢察院組織法》有關規定的分析

結合《憲法》第133條的規定，《檢察院組織法》第2條、第10條的規定應包含三層含義：一是地方各級檢察院的設置要與省、自治區、直轄市和自治州、省轄市以及縣、市、自治縣、市轄區三級行政區劃相對應;二是地方各級檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作，即地方各級檢察院由本級人民代表大會產生;三是地方各級檢察院由本級國家權力機關產生，其司法管轄區域當然與本級國家權力機關對應的行政區劃重合。

（三）《憲法》規定與《檢察院組織法》規定的比較分析

從上述對《憲法》和《檢察院組織法》有關規定的分析可以看出，在地方檢察院的設置方面，兩法規定差異較大，主要體現在以下兩個方面：一是在地方檢察院設置主體上存在差異。《憲法》規定地方檢察院向產生它的國家權力機關負責，而《檢察院組織法》將這一規定具體化為地方檢察院對本級人民代表大會和人民代表大會常務委員會負責并報告工作，實際上收窄了憲法涵義，排除了地方檢察院由上級國家權力機關產生的可能性。二是地方檢察院司法管轄區域與行政區劃的關系不一致。《憲法》對于地方檢察院的司法管轄區域沒有明確規定，應理解為司法管轄區域可以與行政區劃相一致，但也不排除與行政區劃相分離。而按照《檢察院組織法》的規定，地方檢察院由本級人民代表大會產生，其司法管轄區域只能與相應的行政區劃一致，排除了與行政區劃相分離的可能性。分析《憲法》和《檢察院組織法》的規定，可以看出作為下位法的《檢察院組織法》選擇了地方檢察院設置的憲法模式之一，而排除了另一種憲法模式的可能性，應本著保障檢察機關依法獨立公正行使檢察權的原則，在《憲法》框架下進行修改。

二、地方人民檢察院設置的應然模式

目前，我國地方檢察院采取由同級人民代表大會產生、司法管轄區域與同級行政區劃一致的設置模式。這種模式曾經發揮了積極作用，檢察機關恢復重建以來地方黨委對檢察工作給予了充分的支持，但按照依法治國的要求，無論從制度設計層面還是實踐操作層面，這種模式越來越暴露出明顯的缺陷。在制度設計層面，“我國是單一制國家，司法職權是中央事權。”[1]檢察機關作為法律監督機關，重要職責之一就是維護全國人大及其常委會制定的法律在全國范圍內統一正確實施。如果地方檢察院由地方國家權力機關產生，其行使職權必然受到地方意志的影響，難以切實遵從法律所體現的全國人民的意志。在實踐操作層面，“近年來，社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統一，損害司法權威。”[2]無論從制度設計層面還是從實踐操作層面分析，地方檢察院的設置模式均應向《憲法》允許的另一種地方檢察院設置模式轉變，即地方檢察院由上級國家權力機關設置。

“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。”[3]據此，筆者認為在目前情況下修改《檢察院組織法》，應采取由省級人民代表大會設置地方各級檢察院的模式。同時，考慮《憲法》第132條第2款的規定和我國兩審終審制的訴訟架構，可以采取以下地方檢察院設置方案：在地方設置省級檢察院、省級檢察院分院和基層檢察院三級檢察院，其中，省級檢察院由省級人民代表大會產生;省級檢察院分院由省級檢察院報最高檢察院批準后，由省級檢察院提請省級人民代表大會批準設置;基層檢察院由省級檢察院提請省級人民代表大會批準設置，并報最高檢察院備案。省級檢察院分院、基層檢察院均為省級檢察院的派出機構。

三、地方人民檢察院司法管轄制度改革

地方檢察院司法管轄區域與行政區劃相分離，更能體現出地方檢察院是國家設在地方代表國家行使檢察權的檢察院，而不是地方的檢察院，可以在人財物管理體制層面上打破地方檢察院與地方利益與共格局的基礎上，進一步有效隔斷地方檢察院與地方利益在觀念、心理層面的聯系，并在一定程度上解決檢察官跨地區交流力度不足的問題，更徹底地避免地方意志、熟人關系對檢察機關依法獨立公正行使檢察權的負面影響，確保檢察機關維護國家法律在地方上的正確實施。只有在地方檢察院由上級國家權力機關產生的前提下，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度才具有可能性，否則地方檢察院的司法管轄區域只能與產生它的同級國家權力機關相對應的行政區劃相一致。關于與行政區劃相分離的司法管轄制度，理論界曾進行過探討，其中相對具體的觀點集中于在省級檢察院之上再設立一級檢察院，或者將省級檢察院改造為管轄數個省級行政區劃的檢察院，主要著眼于最高一級的地方檢察院的司法管轄區域與省級行政區劃的分離。[4]實際上，基層檢察院是檢察工作的基礎[5]，大多數案件在基層，基層檢察院司法管轄區域與行政區劃的適當分離可以更有效地實現司法管理體制改革的目的。在《檢察院組織法》的修訂中，應在確定地方檢察院由省級人民代表大會設置后，對基層檢察院司法管轄區域調整提出原則性要求。筆者認為，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，應兼顧依法獨立公正行使檢察權和滿足社會需要，充分考慮與現行管轄制度銜接，積極穩妥劃分司法管轄區域。

（一）調整基層檢察院司法管轄區域的原則

1.適當分離原則。目前，基層檢察院的管轄區域為所在的縣、市、自治縣和市轄區的行政區劃。調整基層檢察院的司法管轄區域既要與縣、市、自治縣和市轄區的行政區劃相分離，又要確保管轄區域明晰，相互之間界線分明，易于為人民群眾了解、接受。為此在劃定基層檢察院司法管轄區域中，既要與縣、市、自治縣和市轄區這一級行政區劃適當分離，又不宜另起爐灶完全拋開行政區劃設置司法管轄區域。

2.相互銜接原則。基層相應法院和檢察院的司法管轄區域應保持一致，《檢察院組織法》的修改應與《法院組織法》的修改同步進行。同時，應考慮與公安機關及其派出所等偵查辦案單位、司法行政機關及其司法所等刑罰執行、人民調解單位的銜接，保證訴訟流程順暢。

3.方便訴訟原則。檢察機關負責審查起訴、職務犯罪案件偵查和刑事、民事、行政訴訟監督，管轄區域不僅涉及自身工作效率和司法成本，還關系訴訟參與人訴訟成本。應根據基層檢察院所在地就近確定管轄區域，方便當事人訴訟，同時保證檢察工作效率，降低司法成本。

4.平衡辦案原則。目前，各基層檢察院人均辦案量差距較大。應考慮不同區域人口數量、案件量進行司法管轄區域劃定，爭取省級范圍內各基層檢察院人均辦案量基本持平。

5.成本經濟原則。檢察管理體制改革應充分考慮改革成本，爭取用最小的付出、最平穩的過渡實現改革目的。司法管轄制度改革應立足于對現有基層檢察院管轄區域的調整，原則上不考慮通過對現有基層檢察院增設、合并的方式實現司法管轄與行政區劃的適當分離，即保持基層檢察院數量與縣、市、自治縣、市轄區一級行政區劃的數量基本持平。采取這一原則，可以充分發揮現有司法資源的效能，不需要在人財物上付出額外成本，不會造成司法資源的浪費。

（二）調整基層檢察院司法管轄區域的設想

綜合考慮以上原則，筆者認為，應以街、鄉、鎮為單位劃定司法管轄區域。街、鄉、鎮作為最小單位的行政區劃，其區域范圍已有明確劃定，以街、鄉、鎮為單位有利于清晰劃定司法管轄區域，并為社會大眾所了解、接受。另外，公安機關派出所、司法行政機關司法所設置與街、鄉、鎮一致，以街、鄉、鎮為單位重組司法管轄區域，有利于與偵查機關、人民調解機關、刑罰執行機關刑事訴訟環節的銜接。

以天津市河北區檢察院轄區為例，天津市河北區現設十個街，分別是新開河街、鐵東路街、建昌道街、鴻順里街、寧園街、望海樓街、王串場街、江都路街、月牙河街、光復道街，人口62萬。[6]與河北區相鄰的紅橋區現設十個街，分別是雙環邨街、咸陽北路街、丁字沽街、西于莊街、西沽街、邵公莊街、三條石街、芥園道街、大胡同街、鈴鐺閣街，人口56萬。[7]河北區檢察院所在的河北區鴻順里街，與紅橋區相鄰。可以考慮將與鴻順里街臨近的紅橋區三條石街（48105人）、大胡同街（29123人）劃歸現河北區檢察院管轄，將與鴻順里街距離較遠的月牙河街（80891人）劃歸其他院管轄。[8]調整后的河北區檢察院管轄區域人口數量與調整前基本持平，預計案件量將保持目前水平。

注釋：

[1]孟建柱：《深化司法體制改革》，載《法制日報》2013年11月26日。

[2]同[1]。

[3]同[1]。

[4]最高人民檢察院于2004年8月舉辦了“檢察改革暨《人民檢察院組織法》修改專家論證會”，與會的賀衛方、黃永慶、王振民等專家闡述了上述觀點。參見高檢研：《“檢察改革暨〈人民檢察院組織法〉修改專家論證會”紀實》，載《檢察論叢》第10卷第35、52、69頁，法律出版社2005年6月版;參見陳云生：《論檢察一體化建制和管理模式的創新》，載《法治研究》2013年第8期。

[5]據2011年10月統計數字，全國共有基層檢察院3205個，基層檢察人員176600余人，分別占總數的88%和74%。參見《最高人民檢察院關于加強人民檢察院基層建設促進公正執法工作情況的報告（摘要）》，載《檢察日報》2011年10月26日。

[6]人口數量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0105hb.htm網站，訪問日期：2014年3月20日。

[7]人口數量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0106hq.htm網站，訪問日期：2014年3月20日。

[8]同[6]、[7]。