船舶油污損害啟動“第二層”賠償機制

本刊記者 李曉川

考慮到我國內地適用國際油污基金公約的時機目前尚不成熟，有必要通過建立國內船舶油污基金的方式為污染受害人提供賠償。

2015年6月18日， 中國船舶油污損害賠償基金管理委員會在北京成立，標志著我國正式啟動全新的船舶油污損害賠償機制。當天，中國船舶油污損害理賠事務中心在北京揭牌，作為承擔具體理賠和相關支持保障工作的常設機構，也已開始面向全國受理油污受害人申請船舶油污損害賠償基金賠償、補償的案件和提供相關法律咨詢。

機制缺失凸顯賠償困境

我國既是航運大國，又是石油消費大國。近年來，通航密度增加，油輪尺度增大，使船舶發生水上溢油污染事故的風險不斷增加。據統計，1973年到2014年，我國沿海共發生船舶溢油事故3200起，總溢油量約42936噸，其中溢油量50噸以上事故91起。歷史上最大的一次船舶污染事故是1983年發生在青島的“東方大使”輪（巴拿馬籍）溢油事故，溢油量為3000多噸。

長期以來，由于相關賠償機制的缺失，在船舶油污損害賠償案例中經常會出現‘船舶污染清除單位得不到及時補償，油污受害人得不到合理足額賠償’的情況；此外，溢油事故發生后，有時還會出現肇事方逃逸，導致受害人無法獲得賠償，這對海洋環境的保護，海洋運輸業的健康發展都是極其不利的。

2003年，上海港“8·5長陽輪污染事故”。散貨船“長陽”輪（12107GT）在吳涇熱電廠碼頭停靠時被一艘駛來的名為“浙長興貨0375” （204GT）的小船碰撞，導致“長陽”輪油艙破裂，約85噸燃油泄漏入江，對附近水域及上海市民生活用水水源造成嚴重污染威脅。事故發生后，上海海事局組織了大規模的清污行動，并協同上海市政府采取各種措施，包括動用部隊戰士來現場清污等減輕損害的影響及控制損害的蔓延，共產生了總計1000多萬元人民幣的清污及相關項目成本費用。

由于“長陽”輪停靠在碼頭，被撞導致漏油，從法律講將它沒有什么過錯，這種情況下由于第三方造成的污染事故，應該由第三方承擔責任，即應負主要責任的是“浙長興貨0375”輪。但“浙長興貨0375”屬于個體戶經營的船舶，船舶沒有買油污保險，船東根本無力賠償如此巨額的損失。大規模清污行動耗費的人力、物力一直得不到賠償，很多器材供應商墊付了大多清污物資，反復向海事部門追討物資的費用。這起船舶油污事故損害賠償事宜陷入困境。最后，在多方協調下，“長陽”輪的船舶所有人中海貨運公司基于大型國有企業良好的社會責任感，承擔了這起事故1100萬元清污費用。

另一起類似“小船闖大禍，油污受害人遭殃”的事故是1999年3月發生在珠海市海域的船舶污染事故。1999年3月24日，臺州東海海運有限公司所屬“東海209”輪與中國船舶燃料供應福建有限公司所屬“閩燃供2”輪在伶仃水道附近水域發生碰撞，碰撞造成“閩燃供2”輪船體破裂，該輪所載重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸帶污染。事故發生后，廣東省海洋與水產廳提起了法律訴訟，廣東省海洋與漁業環境監測中心組成調查組，對事故現場進行監測調查，并于1999年5月制作了《“閩燃供2”油輪漏油事故造成漁業損失的調查報告》，“調查結論”部分表明，水產養殖業損失2688萬元，天然水產品直接經濟損失265萬元，中、長期天然漁業資源損失795萬元，3項合計損失為3748萬元。

廣州海事法院一審認為，上述損失是“閩燃供2”輪泄漏柴油造成的，故“閩燃供2”輪所有人應對這些損失承擔全部賠償責任。臺州這家公司所屬的“東海209”輪船舶并沒有漏油，所以臺州公司不直接對上述損失承擔責任。福建公司承擔污染賠償責任后，可另案向臺州公司追償。但由于“閩燃供2”輪是一條小型供油船，船舶較小，根據法律規定其可享受海事賠償責任限制，在責任限制范圍內對外承擔賠償，最后法院只能判決福建公司賠償國家天然水產品直接經濟損失265萬元。

船舶溢油污染事故往往造成巨大的經濟損失，解決船舶污染事故損害賠償問題，通常首先按照“污染者付費”的原則，強制要求船東投保油污損害責任險。但是，有關國際公約和國內法規規定船東及其保險人有權享有賠償責任限制，超出限額部分，船東及其保險人可不再賠償，對于污染嚴重的重大事故而言，仍可能會出現賠償數額不足，受害人的利益得不到有效保護的情況。

建立中國特色賠償機制

1969年以來，很多國家通過加入國際油污基金公約，按照海上運輸的石油量來繳納攤款，建立了國際油污基金，以此為遭受油輪漏油污染的油污受害人提供更加充分的賠償。即《1992年國際油污損害民事責任公約》打造了船東第一層賠償保障機制，《1992年設立國際油污損害賠償基金公約》以及《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約的2003年議定書》形成了第二、三層的賠償機制。

盡管我國是《1992年設立國際油污損害賠償基金公約》的締約國，但該公約僅適用于香港特區，在我國內地發生船舶油污事故仍不能夠獲得國際油污基金的補充賠償。考慮到我國內地適用國際油污基金公約的時目前機尚不成熟，為此，我國有必要通過建立國內船舶油污基金的方式為污染受害人提供第二層的賠償。

于是，1997年由交通部牽頭開展了建立中國船舶油污損害賠償基金的專項課題研究。1999年修訂《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）時，全國人大常委會吸收了課題研究成果，在該法第66條寫入了“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度，按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”的規定，這為建立中國船舶油污損害賠償基金奠定了法律基礎，并隨即開啟了建立我國船舶油污損害賠償基金建立期的漫漫長路。

10余年來，從法律要求，到基金框架，再到執行細則，財政部、交通運輸部聯合其他相關部門和行業，在分析總結我國船舶油污損害賠償領域立法現狀和實踐需求后，借鑒國外有關制度，歷經反復調研、論證和修改，數易其稿，最終完成了我國《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》。2012年5月11日，經國務院批準，交通運輸部和財政部聯合發布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，于同年7月1日開始實施。開征船舶油污損害賠償基金，標志著中國船舶油污損害賠償基金正式建立。

為加強對船舶油污損害賠償基金這一新生的政府性基金的使用管理，國務院《防治船舶污染海洋環境管理條例》第56條規定：“國家設立船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償等事務”，法規明確了基金使用的決策機構。考慮到廣大石油貨主是油污基金的繳納者，他們對油污基金的使用應具有一定的話語權，為此，法規要求“船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關行政機關和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成。”船舶油污損害賠償基金建立的三年多來，財政部、交通運輸部又積極籌備中國船舶油污損害賠償基金管理委員會、秘書處，以及中國船舶油污損害理賠事務中心等機構的建立工作。

今年6月18日，這項工作終于有了結果，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會正式成立了，中國船舶油污損害理賠事務中心也同時揭牌。中國船舶油污損害理賠事務中心主任周舫震表示：“中國船舶油污損害賠償基金的最高決策管理機構——基金管理委員會的正式成立，不是說標志著船舶油污損害賠償機制正式開始運作，準確地說是標志著我國船舶油污損害賠償機制的進一步完善，標志著我國船舶油污損害賠償基金賠償和補償工作進入了可運行階段。”

記者從相關宣傳資料上了解到，我國船舶油污損害風險分攤機制在原則上和國際通行做法是一致的，都是由船東和貨主共同承擔風險，建立兩個層次的賠償機制。但結合中國的國情，在具體做法上與國際油污基金確有不同之處，主要表現在賠付的油種范圍、賠償的限額、賠償經濟損失的范圍和順序、對無主船舶溢油是不是賠的態度、油污基金的運作機構等五個方面。

保障基金有效運行

截止2015年6月30日，中國船舶油污損害賠償基金已累計征收32911.41萬元。據理賠中心此前對全國船舶油污事故進行的摸底統計，共有14起可能需要動用基金賠償的油污事故案件。其中無主油污事故10起，有主油污事故4起，需動用基金的大概數額暫時很難估計，需要對油污損害進行調查、評估、核實等多個環節。

周舫震坦言：“目前，我們理賠中心還未正式收到任何一起船舶油污事故受害人申請國內船舶油污損害賠償基金賠償、補償及油污損害的申請，但接到過多次油污受害人及他們的律師的電話咨詢、來訪咨詢，詢問如何向油污基金索賠的事情。”

有關人士分析尚無案件向基金正式提出索賠的主要原因是：根據規定，向基金申請賠償的案件(無主溢油事故除外）都需經過司法程序，由法院或仲裁機構來確認第一層次的肇事船東或其保險人是否有賠償能力或是否超過了其法定的賠償責任限額。目前，尚無一起船舶污染案件已經走完這一司法程序。但已有發生在上海和福建的兩起規模較大的船舶溢油事故，受害人明確表示由于兩起事故的肇事船東賠償能力較差，油污受害人很可能得不到足額賠償，待走完司法程序后，會向基金提出賠償、補償申請，兩個海事法院對相關案件也進行了立案，待具體審理。

盡管如此，在如何確保油污受害人得到賠償方面，基金的三級管理機構及相關部門未雨綢繆：一方面加強對油污受害人如何提交向基金索賠方面的指導，比如理賠事務中心目前正在抓緊修訂完善這方面的指導文件，預期年內將以交通運輸部海事局文件對社會公布《船舶油污損害賠償基金索賠指南》，就是為了幫助和指導油污受害人向基金提出索賠申請；另一方面理賠中心人員積極走訪、調研，主動獲悉可能需要動用基金的船舶污染事故，為油污受害人向基金申請索賠的準備和提交工作以及其他與船舶油污損害賠償相關的問題提供咨詢和指導。

此外，油污損害賠償案件理賠涉及航運、石油、法律、保險、金融、環保、海洋等多學科知識，交通運輸部、交通運輸部海事局也要求理賠人員要注重學習和借鑒國際成熟經驗，加強與最高法，與人保、中船保等保險機構，與中遠、中海、中外運等船公司，與三大石油公司和有關專家的交流與合作，不斷提高理賠水平，為船舶油污基金的有效運行提供保障。

周舫震認為，啟動船舶油污損害“第二層”賠償機制，將對加強海洋環境保護、維護油污受害人合法權益，進一步完善油污損害賠償法律體系等方面產生重要意義。我國船舶油污基金的建立，主要是為了兼顧航運業健康發展的同時，讓油污受害人能得到更充分賠償和補償，體現社會的公平公正；同時在費用的賠償、補償方面將船舶污染清除費用放在優先受償的地位，以鼓勵清污，更好保護海洋環境。長遠來看，確保船舶油污基金有效運行，新機制將進一步完善海洋環境保護的保障機制，為推動海運業持續健康發展和海洋強國建設奠定基礎。