標準化法律制度若干問題思考（續）

文/封春榮

標準化法律制度若干問題思考（續）

文/封春榮

我國的強制性標準一般被認作技術法規。2000年2月22日，原國家質量技術監督局發布《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》時，在其編制說明中指出“強制性標準在我國具有強制約束力，相當于技術法規”。我國參加WTO談判時，強制性標準也被當作技術法規，隨后按WTO/TBT規定進行通報。

強制性標準被認作技術法規，存在著一系列理論和實踐問題。一是強制性標準不具備法律規范的三要素，只是一個技術規范，將強制性標準認作技術法規，降低了相關技術內容的執行力。二是與國際慣例不一致，在WTO/TBT和各國實踐中，標準都是推薦性的，自愿執行。將強制性標準認作技術法規，不利于提高我國在國際通行技術法規制定中的話語權，影響我國技術法規的通報、交流和制定。三是制定技術法規，應當按照立法程序，要廣泛征求意見、符合透明度原則等，由立法部門批準和公布，如歐盟、俄羅斯、日本等無不如此，而強制性標準是按照標準制定程序，由標準管理部門批準發布，權威性不足。四是有的強制性標準內容過寬，超出WTO/TBT中五個正當目標的范圍；有的類似技術內容性質不同（如強制性要求的試驗方法，有的標準中是強制性條款，有的是推薦性條款）。五是標準制定部門授權太廣，國務院各行政主管部門和各省、市、自治區標準化主管部門都有權制定，導致強制性標準對象難以把握，數量龐大，不利于產品質量市場調節。六是將強制性標準認作技術法規，限定了技術法規的范圍，而我國有些法律法規直接規定了必須執行的技術內容，變成了技術法規。如國務院《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》第二十七條規定：生產、進口的電器電子產品上或者產品說明書中未按照規定提供有關有毒有害物質含量、回收處理提示性說明等信息的，由縣級以上地方人民政府產品質量監督部門責令限期改正，處5萬元以下罰款。

認清技術法規的概念和表現形式，對于加強技術法規的運用、制定和管理，加強與WTO/TB0成員的交流，提高技術法規及其相關技術內容的執行力是很有意義的。《改革方案》要求逐步將現行強制性國家標準、行業標準和地方標準整合為強制性國家標準，并調整了其制定、批準、發布程序，是非常必要的改革。但是，本次改革實質上還是建立在標準制定程序上，與法規的制定程序有本質的區別。筆者建議，在《標準化法》修訂之際，借鑒歐盟技術法規和協調標準的做法，明確技術法規的地位、范圍、形式、適用場合；明確技術法規與相關標準的關系；參照立法程序明確技術法規的制定、通報程序、批準和公布部門。鑒于我國行政區域廣泛和改革發展需要，在法制統一的前提下，允許地方性法規在必要時對某些技術內容做出規定。

標準化工作應當圍繞制定和實施標準進行

國際標準化組織的主要活動是制定國際標準（ISO），協調世界范圍的標準化工作，組織各成員國和技術委員會進行情報交流，以及與其他國際組織進行合作，共同研究有關標準化問題。美國國家標準學會（ANSI）的主要工作是協調并指導全國標準化活動，認可標準制定組織以及美國國家標準批準程序，發布國家標準等，同時起著標準行政管理機構的作用。英國標準化協會(BSI)的主要任務是標準研發、制定和貫徹統一的英國標準、標準技術信息提供、產品測試、體系認證和商檢服務等。綜觀國際標準化組織和各國標準化部門，主要工作都是圍繞著制定標準、推進標準實施，很少既是規則制定者，又是裁判執法者。特別是作為一個技術管理機構，優勢在于技術和超脫，若還要履行監督職能，將損害其組織和協調功能，降低其研究和制定標準能力，妨礙其調動市場主體作用，影響其民主、公正精神的體現。《標準化法》將我國標準化工作的任務規定為制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監督，將標準化部門的工作形成一個閉環。而實踐中，標準化部門很少依據標準化法律法規開展標準實施情況的監督。技術標準實施情況，主要由質量監督部門或者其他有關部門依據相關法律法規進行監督，不符合強制性標準和產品或者其包裝上明示的標準的，也按照《產品質量法》或者相關法律法規進行處罰。

標準的實施，要依靠法律法規和市場機制，以法治方式來推進。對與健康、安全、環保等有關的標準，要按照法律強制性規定實施，由政府部門來監督；欺詐消費者的，依法實施行政處罰，《產品質量法》、《食品安全法》、《醫療器械監督管理條例》等都做出了詳細規定。其他標準的實施則要運用市場機制，有關法律法規和市場機制會主動促進標準的實施，標準化部門應當對標準的實施起到推動作用。凡違反標準規定、侵犯消費者合法權益的，可以依據《消費者權益保護法》追究責任，也可以依據《合同法》、《民法通則》、《侵權責任法》等民事法律追究責任；因不執行標準涉嫌犯罪的，依據《刑法》追究刑事責任。這個機制既體現了法治精神，又發揮了市場作用。此外，《標準化法實施條例》規定了各級政府標準化部門和有關行政管理部門應當履行組織實施標準的職責，如生產許可部門、認證認可管理部門，應當在開展生產許可、認證認可時，要組織并實施相關標準。

筆者建議，標準化工作的主要任務應當借鑒國際慣例，回歸本源、突出重點、符合標準化工作的特點。標準化工作重在建立標準體系，研究和制定標準，跟蹤標準的實施并及時修改完善，同時推進標準的實施，溝通政府和民間標準化組織，協調標準制定、實施中的有關事項，參與國際標準化活動，并為技術法規的制定提供支撐或者直接提出技術法規的建議。至于監督，由相關法律法規規定。

取消企業標準備案

長期以來，我國的企業標準實行審批制，企業標準由上級部門審查批準。《標準化法》對企業標準實行備案制，現有備案企業標準達到100多萬項。但是，備案制的問題也日益凸顯：一是不利于落實企業的標準化主體責任；二是一些企業利用企業標準備案降低產品質量；三是企業標準有時被不恰當地作為監督抽查、行政處罰、質量仲裁依據；四是企業不敢在標準中體現技術秘密，有礙于提高企業標準水平。

在市場經濟國家，很少有企業標準備案制度。是否制定企業標準、制定怎么樣的企業標準，完全由企業自主決定。企業標準的內容非常豐富，包括制作工藝、材料、配方、檢驗檢測等，標準水平也與企業技術能力一致，嚴于國家標準或者通行標準。曾見過日本著名企業電動剃須刀企業標準，與我國部頒標準和原上海新中華刀剪廠電動剃須刀企業標準相比，其內容之豐富、水平之高，難以比擬。在國外，企業標準常常作為技術秘密（Know-How）的組成部分，與其他技術秘密（專有技術、技術訣竅）或者其他非專利技術一起，處于保密狀態，不對外公開，以便長期維持其技術能力，有時在技術轉讓時作為技術的一部分轉讓或者許可使用。上世紀八十年代，我國引進冰箱壓縮機生產線時，其壓縮機企業標準就被作為技術的一部分同時引進。此外，企業認為自己的企業標準很有競爭力，愿意作為國家標準基礎的，可以自愿推薦或者提供；一旦被國家標準采納，將有利于技術推廣和市場競爭，從而提高企業影響力，甚至形成專利控制。

實踐證明，企業標準備案不利于企業提高標準化工作水平，應當做出調整直至取消。2014年，中國（上海）自貿試驗區對企業標準備案進行改革，對區內企業實施產品和服務標準自我聲明和主要質量指標信息公開制度，受到國家質檢總局的肯定。改革方案將“建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，逐步取消政府對企業產品標準的備案管理”列為改革措施之一，這是尊重市場、尊重企業經營自主權、促進企業改革創新的一大進步。但是，是否有利于企業標準化的深入和企業標準作用的發揮，還值得探討。主要包括：一是聲明公開的質量主要指標，能否作為質量評判、監督抽查、行政處罰、質量仲裁的依據？根據產品質量默示擔保和明示擔保的規定，應當按照強制性標準和產品或者其包裝上明示的標準為依據。二是違背企業標準的本質，企業標準是企業組織生產的依據，企業生產還要根據合同和社會需求等及時進行調整。三是涉及技術秘密或非專利技術怎么辦？企業必然采取保護措施。

此外，《標準化法》施行以來，備案企業標準內容是不允許公開的，備案部門負有保密義務。國家質檢總局、國家標準委于2009年3月12日聯合印發的《企業產品標準管理規定》第二十六條，再次強調了“受理備案部門不得泄露、擴散標準的內容或者文本。備案的標準一般不對外提供，但法律法規另有規定的除外。”很多省市人民政府或者標準化管理部門也做出了對備案企業標準保密的規定。一些省市公開備案企業標準的，也只是根據《企業產品標準管理規定》第二十二條的要求，定期公告已備案企業產品標準名錄，并不涉及標準的具體內容。現在向全國推行的產品和服務標準自我聲明和主要質量指標信息公開制度，是否與企業標準備案的原意相悖，需要研究。特別是將不公開制度改為要求企業公開主要質量指標，不僅法理上要斟酌，還會嚴重挫傷部分企業制定高水平企業標準的積極性。

目前，我國已有強制性國家標準3 450余項（不包括食品安全、環境保護、工程建設方面標準），推薦性國家標準、行業標準和地方標準近10萬項，這些標準的覆蓋面相當廣泛，國家還要改革出臺團體標準，各類標準還會根據需要補充增加。《合同法》規定，包括質量在內的合同內容由當事人約定；質量要求不明確的，按照國家標準、行業標準履行；沒有國家標準、行業標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準履行；《民法通則》也做出了類似規定。《產品質量法》和《侵權責任法》又對缺陷產品責任做出規定。法律法規和標準體系已經對產品質量爭議給出了解決依據和途徑，絕大多數的質量爭議具備了解決基礎。筆者建議，為了尊重企業經營自主權，發揮市場在產品質量競爭中的調節作用，真正落實企業標準化主體責任，發揮企業標準在提高質量和效益中的作用，應直接取消企業標準備案。

（作者單位：上海市質量技術監督局）