公眾參與制度對環境影響評價的影響及啟示

蔡桂香 胡昌兵

【摘 要】近年來，環境保護問題已經逐漸被提上日程，關于環境保護的體系業越來越多。我國已經建立環境影響評價體系，其在實踐中的實施廣受爭議。本文首先對公眾參與環境影響評價的概念進行闡述說明，進而分析我國公眾參與環境評價中存在的主要問題，最后探討該制度對社會引起的影響以及對我國可持續發展的啟示。

【關鍵詞】公眾參與 環境影響 影響

隨著全球環境的不斷惡劣，國際上也逐漸加強了對環境保護的重視，環境影響評價（Environment Impact Assessment，EIA）就是在此基礎上建立的一項以公眾參與為核心、以預防為目的的環境保護制度[1]。環境是人們在社會生活中賴以生存的基礎，只有最大程度的啟動社會各方的力量，才能更好的落實各項環境保護措施。隨著社會的不斷發展，我國的環境污染問題也日益突出，為了改善這一現狀，我國也制定了較多環境保護的法律，倡導大家加強對環境的保護。環境影響評價具有一定的公平性、科學性和民主性，然而我國對環境影響評價引進較晚，體制建設尚未成熟，與國外發達國家相比還有一定的差距。

1 公眾參與環境影響評價

1.1 環境影響評價

我國《環境影響評價法》第2條明確指出[2]：“本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境后果的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。”環境影響評價的概念最初是1964年由美國教授柯德爾在一次加拿大召開的國際環境會議上提出的，它對預防環境破壞起到了較大的作用，是經濟、社會與環境和諧發展的重要保障，為環境的可持續發展做出了較大的貢獻。我國最初是在1979年的《中華人民共和國環境保護法》中對環境影響評價制度做出了一些規定。

1.2 公眾參與

公眾的概念相對比較廣泛，目前并未達成統一的共識。從法的意義上來說，“公眾”是指“對決策所涉及的特定利益所做出反應的，或與決策結果又法律上的利害關系的一定數量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、企事業單位、社會團體或其他組織。[3]”參與即對決策活動的介入，參與只能是參與者代表自身利益對決策過程的影響，不具備一定的決策權。環境影響評價的公眾一般指利害關系人、專家學者、環保團體和其他行政機關。由于環境影響評價本身就是一項全民參與的工作，環境質量直接關系著人們的生活，只有人人都擔負起自身的監督職責，積極主動參與到環境影響評價實踐活動中，才能真正實現對環境保護的監督和評價，從而提升環境評價體系實施的水平，實現透明化和公開化的發展目標。但是，目前，我國人民群眾對于環境影響評價的實施還不夠重視，主要是由于其對評價體系的認識還不夠深入，無法真正參與到具體活動中。下面將針對公眾參與與環境影響評價制度中存在的問題進行分析和探討。

2 我國公眾參與環境影響評價制度中存在的問題

結合當前實際情況，我國環境評價制度已經逐步建立，并且投入到實踐中，但是經過調查發現，公眾的參與度不高，作為環境評價的大眾和主體，沒有明確自身的職責和權利。導致實踐工作的開展難度大，且漏洞百出，具體體現在以下幾個方面：

2.1 公眾參與的主體范圍不夠明確

我國對環境影響評價中對參與主體的規定不夠明確，過于籠統概括，不利于環境影響評價制度的真正落實。目前，我國對參與主體的規定相對詳細的一項法律規定為2006年頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，該法第15條第1款規定[4]：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或其他組織。”縱觀所有法律條款中對公眾參與的主體均表達為“公民、法人或其他組織”，這種表述相對模糊，不具備一定的參考價值。同時，主體范圍的不確定還引起了主體地位缺失的問題，從而喪失了環境影響評價的真正意義。

2.2 公眾參與的程序不夠完善

由于我國對環境影響評價的引進相對較晚，體系的建設尚不成熟，因此在公眾參與的程序建設上還不夠完善。主管單位為了減少麻煩，往往在征求了專家意見后就草草了事。同時，公眾參與的方式較少，主要是調查問卷的形式，然而各單位項目的調查問卷各不相同，不具備統一的標準。同時，問卷的調查常不能凸顯不同項目的個體特征，失去了針對性和實用性。聽證會也是公眾參與的主要形式，但在我國的法律規定中，卻將聽證會的啟動權、組織全以及參會代表的遴選權交給了建設單位，這種制度規定使弱勢一方更加無力申訴，失去了一定的公正性。

2.3 公眾參與的救濟制度不夠健全

我國環境影響評價對公民基本權益的保障制度還不夠健全，尤其是救濟制度不夠完善。首先，在進行環境影響評價的信息公布時，必須使公民達到知情的效果。法律的規定也僅僅做出了籠統的要求，對具體的公開形式和公開范圍均未做詳細規定，以致于在實際生活中人們常常會遺漏各項公開信息[5]。公民的參與過程是為了保障自己的合法權益，國家的救濟制度即是公民參與的解決措施，若沒有解決措施，就失去了參與的意義。我國環境權益的相關法律中雖然規定了公民的起訴權利，但并未作出詳細的司法解釋，也未設置相關的救濟制度。

3 公眾參與環境影響評價對社會的影響和啟示

通過上述分析，提升公眾參與是推行環境影響評價的關鍵所在。所以，為了進一步推進我國社會的可持續發展，提升人類生存的環境質量，應該加強環境影響評價體系的建設，提升公眾參與度，筆者提出如下建議：

3.1 加強環境決策的科學性

環境問題往往具有一定的滯后性，在社會發展的進程中，總是在嚴重的環境問題出現之后，人們才會意識到其危害性。在以往的發展歷程中，總是秉承著先發展后治理的思想觀念，這是一種對子孫后代不負責任的思想。同時，環境問題的預測具有一定的難度，在做出環境決策時多以專家的意見為主，這種預測也具有一定的片面性，容易出現較大的誤差[6]。在人們的思想境界不斷提升的當代社會，只有充分的發揮出公眾的力量，才能更加科學的對環境問題進行預測和評價，將科學理性和社會理性同時融入在環境決策中，從而增加了環境決策的科學性。

3.2 保障了公民的基本權益

公眾參與的環境影響評價是一項民主性較強的制度，充分發揮了社會各界的力量，具有長遠的效應。項目建設的受益者是國家、政府或者企業，然而環境污染的最終受害者卻是人民群眾，只有從公眾的角度進行分析，才能協調其中的各項利益關系，具有一定的公平性。我國對公眾的環境權益也做出了相應的救濟制度，從而保障了公民的基本權益。

3.3 提高了公民的環保意識

通過公眾參與環境影響評價，會讓人民群眾對環境問題有一個正確的認識，從而提高了公民的環保意識。環境保護不僅是國家和政府的責任，還是所有公民的義務。通過環境影響評價可以提高公民對自身環境權益的認知，在保障自身利益的基礎上主動參與到環境決策中來，充分調動全民的環保。

3.4 我國公眾參與對環境影響評價的啟示

環境影響評價是實現經濟、社會與環境可持續發展的重要手段，然而我國公眾參與卻仍然存在一定的缺陷性。只有針對我國出現的各種問題，不斷進行完善，才能發揮環境影響評價的真正效用。因此，我國必須對公眾參與的主題加以細化和擴展，同時對公眾參與的渠道和方式進行明確規定，建立完善的救濟制度，才能充分保障公眾的環境權益，實現環境影響評價的社會價值。

4結語

綜上所述，環境影響評價是一項以公民參與為主的預防性環境保護制度，在環境日益惡劣的社會中，我國也引進了該項制度，并作出了相應的法律規定。然而我國的法律體制還不夠成熟，導致公眾主體不清晰、參與方式不明確、救濟制度不完善等各項問題，只有清楚的認識各項問題，并不斷的完善和改進，才能適應社會的需求，才能與國際接軌。

參考文獻：

[1]蔡守秋.論健全環境影響評價法律制度的幾個問題[J].環境污染與防治，2009，31（12）：12-17.

[2]馮豐.從法律沖突視角審視環境影響評價公眾參與制度[J].魅力中國，2011，15（8）：73，67.

[3]方超，王程昊.環境影響評價公眾參與制度比較法研究[J].環境科學與管理，2014，39（11）：174-178.

[4]郜凌云.略論我國環境法中的公眾參與制度——以環境影響評價為例[J].江西廣播電視大學學報，2009，22（3）：18-23.

[5]李東方.論我國環境影響評價制度中的公眾參與程序的問題[J].法制與社會，2013，34（12）：281-282，286.

[6]王愷.試論我國環境影響評價制度中公眾參與的不足及完善[J].華人時刊（下旬刊），2012，14（2）：96-96.