黑名單制度：市場進入類行政審批的替代制度

連建彬

摘 要： 在取消市場進入審批后，行政機關可以運用黑名單制度來對市場主體進行監管，將列入黑名單的市場主體進行公布、重點監管、資格限制甚至逐出市場。黑名單制度是失信懲戒機制，其在法律性質上是行政處罰行為。目前，我國的黑名單制度依然存在缺陷，行政機關實施黑名單制度缺乏法律依據和程序失范問題，我國的征信體系尚不成熟以致聯動機制難以實施。完善黑名單制度需要有法可依，構建全國性的公共聯合征信體系以保證聯動機制的實施，同時要求行政機關加強自我規制與轉變執法觀念。

關鍵詞： 黑名單制度； 失信懲戒機制； 行政處罰； 征信體系

中圖分類號： D922.1 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.013

Abstract： After cancelling the approval， administrative organs may use the blacklist system to regulate the market： publishing the blacklist of market， key regulatory， qualification and even out of the market. Blacklist system is dishonesty disciplinary mechanism and the act of administrative punishment in legal nature. At present， the defects of our countrys blacklist system still exist ， administrative organs implement the blacklist system to regulate the lack of legal basis， procedures anomie， and China's credit system is not mature so that the linkage mechanism is difficult to implement. The implementation of the law of the blacklist system， public joint credit system may ensure the implementation of the linkage mechanism. At the same time the， executive authorities strengthen self regulation and change the concept of law enforcement.

Key words： blacklist system； dishonesty disciplinary mechanism； the act of administrative punishment； the credit system

行政審批改革在我國已經走過了十多個年頭，尋求行政審批自身改革的同時，當前更為重要的是替代性制度的建設。我國現行的行政審批按照審批的功能和作用可分為三類：一是資源配置類審批；二是市場進入類審批；三是危害控制類審批。[1]行政審批的多樣性決定了改革必須分類進行，對于市場進入類的審批而言，其改革方向是取消市場進入門檻，而取消市場進入門檻后并不意味著政府不再監管市場主體，政府的監管必然由“重審批、輕過程”向重點監管過程轉變，黑名單制度作為一項新型而又有效的管制工具受到了行政機關的重視。

一、黑名單制度基本分析

黑名單作為一個舶來品，被引入我國后應用在廣泛的領域，除了行政機關使用黑名單外，司法機關和行業協會甚至企業都運用黑名單，筆者無意探討廣泛意義上的黑名單制度，這里僅指行政機關實施的黑名單制度。市場經濟的本質是自由開放，“寬進嚴管”才是政府監管部門的職責所在。黑名單制度可以作為市場放開后行政審批的替代制度，“任何人都能從事特定范圍內的活動，而無需通過申請或頒發許可證的方式，” [2] 但一旦市場主體失信以后，監管部門將其納入黑名單，對其資格進行限制甚至將其逐出市場。

（一）黑名單制度的主要內容

通過梳理我國現行規制黑名單制度的法律文件，黑名單制度可以歸納為如下幾個方面的內容：

1. 建立黑名單檔案，即將違法違規市場主體列入黑名單，這是黑名單管制的基礎。由于黑名單并非法律術語，有的法律文件將其稱之為“不良行為記錄”名單，例如《建設工程質量責任主體和有關機構不良記錄管理辦法》中就是將違法違規市場主體列入不良行為記錄名單。

2. 發布黑名單信息，即將這些違法違規的市場主體曝光。發布黑名單的信息的方式有兩種：一是在政務網站上曝光這些違法違規市場主體；二是通過媒體公開曝光。例如《西寧市工商行政管理局失信企業黑名單制度》第15條規定可以通過門戶網站和媒體公開披露黑名單。

3. 對列入黑名單的市場主體進行重點監管。市場主體一旦被列入了黑名單，便成為行政機關的重點監管對象。例如《廣東省食品藥品監督管理局關于食品藥品違法違規企業“黑名單”的管理規定（試行）》第22條規定對納入黑名單的企業增加檢查和抽驗頻次等措施。

4. 失信約束機制，即資格限制，通過聯動機制使得市場主體在列入黑名單之后“寸步難行”，在政策扶持、招投標、資金資助、銀行貸款等方面受到限制。例如《哈爾濱市失信企業“黑名單”實施辦法（暫行）》第25條規定對列入黑名單的企業在采購招標、行政許可、評先評優、信貸支持等方面進行限制。

5. 將嚴重違法違規的企業永久逐出市場，這是對列入黑名單的市場主體的最嚴厲的處罰。例如《甘肅省食品安全黑名單管理辦法（試行）》第10條規定對惡意生產銷售不安全食品的企業責任人終身禁止從事食品行業。

（二）黑名單制度的制度歸屬

在我國的市場經濟建設中，有些市場主體肆無忌憚地實施違法違規行為，失信行為屢見不鮮。造成失信行為普遍發生的原因不能簡單地歸結為道德的淪喪，也不能簡單地歸結為市場主體的違法成本太低，而是由于我國的信用制度——失信懲戒機制的缺失，使得每一個有限理性的市場主體產生投機的沖動。現代市場經濟是信用經濟，失信懲戒機制的缺失無疑會阻礙市場經濟的健康發展。失信懲戒機制是一個經濟學的概念，其旨在“在市場上建立起一系列行之有效的防范和打擊經濟失信的立體式市場聯防網絡”，[3]運用經濟手段和道德譴責手段，懲罰市場經濟活動中的失信者，將有嚴重經濟失信行為的企業和個人從市場的主流中剔除出去。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》明確提出，要加快構建守信激勵和失信懲戒機制。守信激勵和失信懲戒機制是社會信用體系運行的核心機制、保障機制，它旨在加大失信與守信的經營成本差距，建立一個適用信用交易市場發展的市場新規則，逐步培育市場主體誠信經營的觀念，形成信用有價的經濟價值觀。在當下失信行為普遍發生的背景下，失信懲戒機制顯得尤為重要。黑名單制度的目的就是懲罰那些有嚴重失信行為的市場主體，其制度歸屬顯然就是失信懲戒機制。

（三）黑名單制度的法律性質

行政機關運用黑名單制度來對市場主體進行監管，將列入黑名單的市場主體進行公布、重點監管、資格限制甚至逐出市場，是行政主體實施的具體行政行為。又因為黑名單制度的主要作用就是通過發布違法違規市場主體信息，以及對違法違規市場主體的資格進行限制來懲罰違法違規市場主體，所以黑名單制度在法律性質上是處罰類具體行政行為——行政處罰。在行政法學理論上，一般把行政處罰劃分為四類：人身罰、財產罰、行為罰以及申誡罰（也叫精神罰）。[4]有的學者通過對行政處罰的內容分析以及其目的、內容的考察將行政處罰更細分為：人身自由罰、聲譽罰、財產罰、資格罰、責令作為和不作為罰以及其他行政制裁。[5] 市場進入領域黑名單制度是通過向社會公布違法違規市場主體的信息，對違法違規市場主體的信用進行貶損，違法事實的公布實際上是一種聲譽罰，而限制或剝奪市場主體資格的監管手段，其又是資格罰的體現，因此黑名單制度兼具聲譽罰和資格罰的性質，是一種新型的具有雙重屬性的行政處罰行為。在我國現行《行政處罰法》的具體列舉種類中難以找到依據，筆者認為市場進入領域黑名單制度可以歸于《行政處罰法》第8條的兜底條款，即“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。

二、黑名單制度的現實困境

雖然黑名單制度在市場進入領域運用甚廣，且能取得良好的監管效果，但在具體實踐中黑名單制度依然存在諸多缺陷。

（一）黑名單制度的實施缺乏法律依據

現行關于黑名單制度的規定主要散見于部分行業和地方立法中，國家層面沒有專門規制“黑名單制度”的法律法規，①有的只是一些間接性的規定，② 在國家層面的專門立法缺位。由于國家層面黑名單制度的專門立法缺位，實踐中有很多黑名單制度的法律依據層級較低。③還有一些黑名單的創設于法無據，由于法律并未授權，行政機關就陷入了兩難的境地：黑名單制度的法律依據層級較低使得威懾力不足，而黑名單制度沒有法律依據則與行政法“法無授權即禁止”的原則相違背，如果將來進入行政訴訟肯定吃敗官司。此外，由于黑名單制度的地方立法走在國家立法之前，各個層級的地方機關均制定了黑名單制度，不同行業也制定了黑名單制度進行監管，國家沒有統一規定黑名單制度的法律，導致黑名單制度的實施在實踐中沒有統一的標準，行政機關均是按照自己制定的標準實施黑名單制度，會導致同樣的情形在有的地方會被列入黑名單，而在另外一些地方卻不列入黑名單，“同案不同判”使得黑名單制度的應用混亂。黑名單制度的實施必須常態化，使之成為一種符合法治理念的“良法之治”，[6]但是法律依據的缺失是黑名單制度實施的硬傷。

（二）行政機關實施黑名單制度的程序失范

行政機關在實施具體行政行為的時候必須遵循一定的程序，程序具有獨立價值已經成為共識，對保證相對人的權益尤為重要。發布黑名單對市場主體的影響最大，其利用社會的“排斥”來實現對違法者的懲罰。[7]市場經濟活動中，市場主體的聲譽、商譽儼然成為市場主體的生命，黑名單的發布對市場主體造成的毀滅性打擊難以逆轉，因為在現代社會信息的傳播速度極快，基本上一經曝光便家喻戶曉。此外，發布黑名單也會無法避免地涉及企業的商業秘密，黑名單的發布必須保障企業的申辯和救濟等合法權利，所以要保證黑名單的發布準確無誤，要求行政機關盡審慎義務，對黑名單制度設置完善的程序，防止市場主體蒙受巨大的損失，嚴格依照法定程序實施黑名單制度對保障行政相對人的合法權益有著至關重要的作用。實踐中，“重實體輕程序”的思想依然存在，現行的規定黑名單制度的規范性文件多規定實體問題，對程序規定較少。筆者通過梳理現行規制黑名單制度的法律文件發現，絕大部分對市場主體設置了異議程序和解除程序，而對于行政機關實施黑名單制度應遵循的程序基本無一涉及，加之實踐中的黑名單種類繁多、應用混亂，沒有一個統一而又規范的程序，實施黑名單制度的程序的欠缺和不規范，行政機關自己制定黑名單制度，然后在沒有程序遵循的前提下按照自己的理解操作實施，常常造成企業和政府雙損的結果， 2009年農夫山泉的“砒霜門”事件就是一個典型的例證。

（三）我國征信體系尚不成熟以致聯動機制難以實施

征信體系是黑名單制度實施的載體和依托，征信體系的成熟與完善是聯動懲戒機制發揮作用的前提。雖然我國的征信業發展較晚，但是目前已經初步形成了多層次的征信體系：第一層次為中國人民銀行負責牽頭建設的全國企業和個人信用信息基礎數據庫，主要為信貸業務提供依據；第二層次為政府職能部門在自己的管轄范圍內建立不同領域、不同行業的社會信用信息數據系統，例如工商系統的“全國企業信用信息公示系統”，稅務部門的“信用等級信息系統”，海關、商務部等部門都有自己的信息數據庫；第三層次的是專業征信機構，如上海信用管理公司和北京信用管理公司。同時，我國2013年頒布實施的《征信業管理條例》，使得征信業在我國有了法律依據。然而我國征信體系并不成熟，正是由于我國多層次的征信體系，除了部分地區建立了公共聯合征信系統以外，[8] 不同地區、領域以及行業都有獨自的信息系統，重復開發建設較多，信用信息采集和分類管理標準不統一，彼此的認同度低，“各自為政”從而客觀上導致了信息的分割。同時，由于有些行業、部門基于其自身利益及安全性考慮，也不愿意對外公開其擁有的信息，從而導致了市場上部分信息的行業壟斷。分散的信息難以整合，信息的橫向交流與共享難以實現，使得聯動機制的難以實施，難以真正約束失信市場主體，而規范征信業的法律規范依然欠缺，《征信業管理條例》僅僅是進行了概括性規定，是規范征信業的基本立法，征信體系的建設需要完整配套的征信法律規范，黑名單制度在現行的《征信業管理條例》中難以找到法律依據。征信體系的不成熟完善使得黑名單制度的聯動機制難以真正實施。

三、完善我國黑名單制度的建議

（一）黑名單制度的實施需要有法可依

行政機關實施黑名單制度需要法律依據，前文的分析認為黑名單制度屬于《行政處罰法》第8條兜底條款的行政處罰，那么黑名單只能由法律和行政法規設定，其他層級的法律只有細化權。目前我國黑名單制度的立法層級較低，多為規范性文件，而且規定較為混亂，國家層面沒有專門規制黑名單制度的法律，筆者建議盡快出臺關于黑名單制度的法律和行政法規，使得行政機關實施黑名單制度有法可依。在專門規定黑名單制度的法律中，最重要的是要明確列入黑名單制度的標準，筆者認為目前下列四種情形應該列入黑名單：一是市場主體對行政機關的失信行為；二是市場主體擾亂經濟秩序的行為；三是市場主體擾亂市場競爭秩序的行為；四是市場主體實施了危害公共安全、生命和財產安全的行為。

規范和建立行政程序是黑名單制度建設的重點。在法律和行政法規的制定中，對行政機關要設置復核程序和告知程序，由于黑名單的殺傷力大，要求行政機關盡審慎義務，所以要設置復核程序，防止黑名單的錯誤發布，而告知程序是正當程序的要求，是對企業知情權的尊重，也便于市場主體行使陳述申辯權。對市場主體而言，首先要設置異議和聽證程序，黑名單的發布對市場主體影響極大，往往影響一個企業的命運；其次對市場主體要設置解除黑名單的程序，包括依職權解除和依申請解除兩種情形。完備的黑名單制度需要設定退出環節，上了黑名單并不意味著被宣判了死刑，黑名單一方面的功能是懲罰，另一方面的功能則是督促市場主體糾正違法違規的行為，所以行政機關要定期對黑名單進行清理核查，對于已改正的市場主體在黑名單上除名，使企業盡快回歸市場；最后要規定救濟程序，無救濟即無權利，黑名單制度本質上就是行政處罰，賦予市場主體復議、訴訟、賠賬的權利是行政法治的內在要求。唯有對黑名單制度設置了完善的程序才能實現行政機關和市場主體的“雙贏”。

（二）建立全國性的公共聯合征信體系來保證聯動機制的落實

黑名單制度應該常態化，而常態化的運行需要一個有效的征信體系，有效的征信體系需要完備的信息數據庫以及健全的信息共享機制，目前我國多層次的征信體系使得信息分割，嚴重影響了信息的完整性，加之信息的彼此認同度低，黑名單制度的聯動機制難以實施，有必要建立全國性的公共聯合征信體系，將各行業、各部門的信息整合在一起，實現信息的共享，各個部門分工配合，從而形成對失信市場主體的聯動機制的制約。筆者認為目前可行的做法是統籌利用現有信用信息系統基礎設施，制定全國統一的信用信息采集和分類管理標準，實現信用信息的“條塊共享”，逐步建成全國性的公共聯合征信體系，使得失信懲戒機制真正地發揮作用，真正地約束失信市場主體，使其“一處失信，處處受限”。完整的征信體系除了征信體系本身，還需要法律法規建設的配套制度保障。雖然我國通過了《征信業管理條例》，但其只是征信業的基本立法，層級較低，征信體系的建設需要完善的法律法規“保駕護航”，征信業法律的不完善與缺失阻礙我國征信業的發展，我國應該盡快出臺完善的征信業法律法規。就目前而言，要加快出臺與該條例相關的實施細則及配套的法律法規。

（三）行政機關要加強自我規制與轉變執法觀念

黑名單制度作為市場進入類行政審批的替代制度，是一種新型的管制工具，依然會產生尋租的空間，行政機關需要加強自我約束和自我規制。以往對行政的監督更多地關注立法、司法等外部監督，這種外部監督是一種被動的、高成本的對行政的控制，[9] 一些學者近來關注到了“行政自制理論”，行政機關自我約束不僅成本低廉，而且較外部控制效果也更好。在行政機關實施黑名單制度時，行政機關要加強自我約束，自我監督，樹立起自我克制的道德意識，確保黑名單制度的實施公正合法，充分保障行政相對人的合法權益。行政機關在加強自我規制的同時，也要轉變執法觀念。作為市場進入類行政審批替代制度的黑名單制度，行政審批監管的無效迫使政府尋求新的行政監管手段，“寬進嚴管”的制度特征要求行政機關權力重心從市場進入端向過程轉移。實施黑名單制度監管以后，行政機關“以審代管”的觀念已然行不通，需要行政機關更多地深入市場主體，深入企業去檢查市場主體，而這也是政府職能由管制行政向服務行政轉變的要求，因此行政機關在今后的黑名單制度管制中要轉變執法觀念。

參考文獻：

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[8]珠海公共聯合征信系統暨珠海信用網正式啟動[J].珠海新聞網，（2013-09-10）[2015-04-07].http：//www.zhnews.net/html/20130910/161252，389972.html.

[9]崔卓蘭.行政自制理論的再探討[J].當代法學，2014，（1）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]