“閑話”國家治理和政府干預(yù)

鮑燁童

中國的經(jīng)濟目前很多問題是結(jié)構(gòu)性的，比如產(chǎn)能過剩問題，國有企業(yè)改革滯后問題，包括我們的財政、金融、土地制度等很多問題。

在“新常態(tài)”為主要思維的經(jīng)濟發(fā)展時期，對于政府干預(yù)的新的要求呼之欲出。

有學者指出，“現(xiàn)實或者實踐進展很快，但是我們理論的創(chuàng)新卻是跟不上的，我們還是停留在凱恩斯的框架里。整個社會科學思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，還停留在200多年以前牛頓的時代，社會科學的思維現(xiàn)在不適用于我們的現(xiàn)實，不適用于我們的人類社會發(fā)展到這個時期。”

財政體制需要重新構(gòu)建

財政部財政科學研究所所長兼書記劉尚希認為，國家現(xiàn)在面臨著最大的、最突出的三個風險，一個是經(jīng)濟風險，經(jīng)濟下行的壓力；還有一個是社會風險，老百姓對民生改善的訴求越來越大；還有環(huán)境風險，全國都有霧霾，在傳統(tǒng)這種工業(yè)化的模式下所導(dǎo)致的環(huán)境風險將會越來越大。

那么，財政體制怎么構(gòu)建呢？應(yīng)該從兩個層面著手：一個是國家層面財政體制，一個是地方層面財政體制。國家不能按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府考慮財政體制，應(yīng)該分開治理。“因為我們國家治理是兩級治理，我們不能把兩級治理混同于五級政府，五級政府和兩級治理是兩個概念。國家公共權(quán)力是在兩級之間，就是中央和地方之間劃分。立法權(quán)、司法權(quán)、征稅權(quán)都是這樣。過去是有誤區(qū)，從五級政府角度考慮財政體制，說稅不夠分，那就扁平化，變成三級。這個思路本身邏輯就有問題，五級政府，政府級數(shù)和政府治理級數(shù)是兩碼事。地方的省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，這是地方治理范疇，不要提升到整個國家治理這個角度去考慮。所以財政體制現(xiàn)在要分兩個層級，國家層面財政體制和地方層面財政體制這是兩個不同的領(lǐng)域，也是兩個不同的概念。”

“國家所有是一個籠統(tǒng)概念，憲法規(guī)定所有權(quán)只有一個，但是實際運行中產(chǎn)權(quán)就是各級政府都有，我們對這個沒有明確界定。”劉尚希指出，公共產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)帶來的收益、在中央和地方之間應(yīng)該怎么分配，是沒有納入國家現(xiàn)有財政體制框架之內(nèi)的。還有一個問題沒有解決，即所有制和市場經(jīng)濟之間應(yīng)當有一個銜接，有個橋梁，就是產(chǎn)權(quán)制度。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度并沒有真正建立起來，現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)理論都是以私有制為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)理論，公有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)理論沒有。

產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)是兩個概念，比如他物權(quán)、自物權(quán)都是產(chǎn)權(quán)，無論是私有制也好，公有制也好，它和市場經(jīng)濟要求要結(jié)合起來，必須有一個產(chǎn)權(quán)制度，“但是，我們現(xiàn)在公有制基礎(chǔ)上面的這套產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度并沒有真正建立，這就需要我們國家解決一個基本的問題：中央與地方之間只有分稅沒有分產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)是可以在中央和地方之間劃分的，對這個問題國家沒有上升到法律，更沒有上升到制度層面討論。這屬于一種基礎(chǔ)性的制度安排，這方面是需要進一步深化討論的。”

解決地方問題的關(guān)鍵所在

國家治理現(xiàn)代化的一個最重要的標志就是公平、公正地對待所有公民。如果說像房地產(chǎn)稅這樣牽動個人利益的作用非常大的措施，還是先限定于幾個地區(qū)先行的話，那自然就有一種差別待遇、歧視性待遇的說法。從兩個直轄市試點情況來看，國家對房地產(chǎn)稅實施過程中可能遇到的問題已經(jīng)有了比較深入的把握，沒有必要再試點，只是說如何將這些試點的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為可以復(fù)制、可以推廣的模式在中國推行開來。

劉尚希強調(diào)，現(xiàn)在稅制改革最大的問題就是直接稅的建設(shè)，它可能演化為卡脖子問題，卡在哪里呢？直接稅的立法目標定位叫做公平、統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力，即間接稅適當削減，為直接稅騰出空間，但是在中國遇到了大問題，就是減間間接稅易，增直接稅難，如果這兩個不能同步做的話，就對公平統(tǒng)一、調(diào)解有力形成一個卡脖子地帶。

劉尚希給出的第二個改革建議是強調(diào)“三分”，就是分事、分稅、分管。“至于我們是不是能夠清晰把事權(quán)劃分清楚，能夠清晰的把稅種劃分清楚，能不能清晰地把政府級次劃分清楚，那是我們以后的問題，現(xiàn)在問題就是能不能把分稅制改革方案和本來意義的分稅制對接，我們要走本來意義分稅制的改革道路。如果這一條不能解決的話，財政困難還會依然存在。”

“我始終認為中國當前地方債存在的問題不在于地方債規(guī)模有多大，甚至不在于地方政府承擔的還本付息壓力有多大，而是在于地方債形成機制有問題，借債還錢不管對于個人也好，企業(yè)也好，政府也好都是再正常不過的事情，只是要把這種債務(wù)的舉借建立在有健全的債務(wù)人人格的基礎(chǔ)上，我們要重塑地方政府健全的債務(wù)人人格，這是解決地方債務(wù)問題的關(guān)鍵所在。”

政府不用管太多

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長劉元春強調(diào)，國家市場型的結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)全面開啟。如果政府簡單地來進行這種方向性的判斷和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，來全面用力，可能就會出現(xiàn)一些問題。“回顧1997、1998年東南亞金融危機之后國家進行西部大開發(fā)，進行新型工業(yè)化道路這些政策調(diào)整，2002年就提出來環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的增長道路，認為要降低重化工業(yè)的比重，要提高服務(wù)業(yè)比重，但是事實上全球化的趨勢不是像國家政策想象得那樣簡單地運行的。我們看到2002-2008年很多結(jié)構(gòu)性指標是惡化的，而不像政策調(diào)控那樣是改善的，即我們判斷這種市場型的變化總是用一種線性思維進行，用一種封閉性思維進行，所以就出現(xiàn)了很多問題。”

國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部主任祝寶良說，中國經(jīng)濟目前很多問題是結(jié)構(gòu)性的，比如產(chǎn)能過剩問題，國有企業(yè)改革滯后問題，包括國家的財政、金融、土地制度等很多問題，這兩年傳統(tǒng)行業(yè)比較大的地方，經(jīng)濟運行非常困難，主要涉及煤炭、石油、鋼鐵、有色、化工等領(lǐng)域，這五個行業(yè)困難程度比較集中，經(jīng)濟舉步維艱。

“我們?nèi)ヒ恍┑胤秸{(diào)研，比如像黑龍江，像哈爾濱、長春，當?shù)赜泻芏鄡?yōu)秀的高校資源，而且985學校、211學校很多，人才相對集中。但是，為什么新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來？很多問題涉及到國有企業(yè)體制的改革。直到現(xiàn)在，當?shù)匾恍﹪衅髽I(yè)辦社會的很多問題還沒有解決，廠辦大集體的現(xiàn)象非常普遍。國家國企改革這么多年，這些體制性的與財政有關(guān)系的很多制度安排都沒有發(fā)生變化。直到現(xiàn)在供水、供電、供氣都是企業(yè)的事，政府沒有參與，政府提供公共服務(wù)方面還有很多需要改進的地方。”

另外，祝寶良強調(diào)，很多生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是市場的事，政府不用管太多。“第一是停車場建設(shè)，政府可以推動，市場完全可以獨立運行，停車場建設(shè)既有利于投資，又有利于消費，還可以改善城市環(huán)境。這個規(guī)模很大，四平市是一個容納幾十萬人的城市，馬路上到處是停車的地方，只有馬路上劃出停車線，不劃線不能停車，車主必須到小區(qū)里面、到停車場里去停車，同時政府有法律法規(guī)限制，新蓋的房子必須有停車場，像北京、上海這種立體停車場也是可以做的。第二個就是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這既利于當代，也利于長遠，我覺得PPP方式可以做。還有一個領(lǐng)域可以做，即大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，有關(guān)孵化器、孵化園區(qū)的建設(shè)。財政很重要的作用就是科技這塊沒有發(fā)揮，不要針對哪個產(chǎn)業(yè)去搞，而是針對科技，帶有一定溢出效應(yīng)，又有準公共產(chǎn)品效應(yīng)的投資還是可以做的。”

“短期解決經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題，財政政策要寬松。在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，我們把一些結(jié)構(gòu)性問題，例如財政改革發(fā)揮更大作用。”