“新常態”期間的經濟調整再定位

鮑燁童

未來一段時間，財政面臨著較大的挑戰，會逐步從調控經濟的重要手段成為制約經濟調整的一個重要因素。

近年來，中國經濟進入“新常態”，經濟增長率變為中高速，消費正在逐漸代替投資成為經濟的驅動力，服務和高技術產業比重日益提高。這種變化是增長質量的提升。但是因為我國財政收入基礎更多是建立在高增長速度和高工業增加值的基礎上，經濟形勢的變化就使得未來一段時間財政壓力較大。

在這個驅使下，伴隨著人口老齡化，社會保障等支出剛性進一步增加，使得財政收支矛盾加劇，地方政府債務風險上升，中央和地方的財政分權底細與“新常態”日益背道而馳。未來一段時間，財政面臨著較大的挑戰，會逐步從調控經濟的重要手段成為制約經濟調整的一個重要因素。

2015年3月29日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院、中國誠信信用管理有限公司共同主辦的“中國宏觀經濟論壇”舉行。

會上，中國人民大學經濟學院教授郭杰代表中國人民大學中國宏觀經濟分析與預測課題組，發表了題為“財政困局下經濟結構調整路徑的再定位”的調研報告。

報告指出，稅收進入低位增長時代。從各分項稅收來看，2010年以來出現比較明顯下滑，進入了長期低位增長時代。在2015年前兩個月，稅收下滑更為嚴重，稅收增長幅度主要受到經濟因素、管理因素和政策因素的影響。

完善財政管理體制

郭杰認為，政府可采取如下措施以優化完善我國財政管理體制。

首先，制定地方基本公共服務水平全國最低標準，強化執行監督，在此基礎上減少對地方政府支出具體用途的過多限定，實現事權與支出責任相匹配。將基礎教育和公共醫療衛生等社會性支出責任適當上移，提高社會保障的統籌層次，逐步實現由省級和中央政府統籌，切實減少縣級地方政府承擔繁重的社會性支出事務。重點解決中央與地方投資權的劃分問題，將投資權適當上移，嚴格限制地方政府在競爭性和生產經營型領域投資權，有效規范地方政府投資行為。

其次，在規范地方財政收入體系基礎上，將土地出上進納入中央與地方收入共享范疇，可考慮采取中央和地方二二分成做法，以有效規范地方政府的土地財政行為，遏制地方政府對土地財政的過分依賴。加強地方資源和環保收入體系建設，使其成為地方一個穩定收入來源，也有助于促進資源和環境友好型社會建設。結合營改增的推廣，適當提高增值稅和所得稅的地方分成比例，可考慮由現在的45恩%和40%，分別提高到45%和50%。同時引導地方財力更多向縣鄉基層政府傾斜，可考慮將增值稅和所得稅地方分成部分的40恩%歸縣鄉基層政府。在地方收入自主權有限以及地方政府治理體系尚不健全的情況下，應審慎考慮地方政府舉債權的問題，不宜操之過急，對現有的地方政府債務可通過建立行政問責與市場約束相結合的復合型管理制度加以管理和控制，同時也應規范中央政府行為，避免中央政策轉嫁帶來的地方政府債務累積。

再次，在合理安排財政支出責任基礎上，嚴格控制財政轉移支付的總體規模，遏制地方政府對中央政府財政轉移支付的過度依賴。控制專項轉移支付規模，整合各類項目，加大對中西部地區和民生領域的傾斜力度，提高資金分配的透明性和科學性，有效發揮專項轉移支付的政策導向作用及其對地方政府行為的規范和約束作用。應逐步取消稅收返還，將資金用于均衡性轉移支付，建立均衡性轉移支付的資源穩定增長機制，完善均衡性轉移支付的資金分配方式，在強調資金分配公平性的基礎上，注意激勵約束機制的設計。在推進和完善省直管縣財政管理體制改革的同時，著手建立健全中央直接對縣財政轉移支付制度，完善縣級基本財力保障機制，切實化解基層政府財政困難。

制定積極財政政策

說到財政政策的調整，在當前中國經濟進入新常態之后，積極財政政策在保障經濟增長的同時，更應該服務于經濟結構的調整。

新常態下的政策不僅僅是經濟性政策，更應該包含社會性政策，而且是結構調整性政策，因此就財政支出而言，應該減少經濟對政府生產性支出的依賴，同時調整社會保障政策。

第一，減少對政府投資依賴，發揮民間資本活力。主要有四點：一是積極推進財政投資的PPP模式，減少民間資本準入障礙，鼓勵民間資本發展。二是推進市場化改革，緩解市場約束對政府投資影響。就金融約束而言，可以在加強金融監管前提下，放開中小銀行準入管制，減少民間經濟股市準入管制，擴大企業債發行，開展金融業競爭，提高銀行獨立性，擴大消費金融信貸等等。就產品市場約束而言，可以減少國有企業不合理壟斷部分，降低地方政府市場保護，緩解地方政府對重化工業的惡性競爭。三是加強財政和貨幣政策之間配合，貨幣政策重總量調節，財政政策重結構調整。貨幣政策應保持適度寬松，進一步提升總需求。四是繼續完善中央地方關系，尤其是完善省以下分稅制改革，明確事權與財權的劃分，抑制地方政府投資沖動，為了更好實施財政政策，需要良好的激勵體系，因此必須加快推進財政體制改革。

第二，以生活保障代替收入保障。就民生性支出而言，最重要的是社會保障政策的調整。現存的社會保障制度存在諸多的不公平，而且社會保障基金的運轉也存在不少問題，逐步建立全國統一社會保障制度有和合理性和必要性。

我國社會保障制度建立需要吸取歐美等國家的經驗和教訓，確定合理的目標模式，既要保障每個人生存發展基本需要，過一種有尊嚴的生活，又要防止其本身成為一個社會問題。具體而言，在進行社會保障尤其是養老保障政策調整時，要以生活保障代替收入保障，所謂收入保障就是發放養老金，生活保障是直接保障老年人的生活，真正實現老有所養的目的。

生活保障替代收入保障

郭杰認為，在當前財政困局條件下可以采取以生活保障代替收入保障的社會保障政策。主要措施有兩點：

第一，發展私人社會福利機構，引入民間資本，以生活保障代替收入保障的一個重要辦法便是大力興建養老院，同時引入民間資本，而政府則充當其中監管這。興建養老院可以保障老年的基本生活，進而引導民間投資，則可以緩解財政支出壓力，為了激活民間資本，需要允許養老院采取盈利模式，財政主要作用則是對養老院進行監管，評定養老院星級，同時按星級給予財政補貼。事實上在里根執行的1983年美國發生了社會保障支付危機，當時立即政府采取重要措施就是削減政府在社會保障項目上的開支，發展私人社會福利機構。

第二，以社區養老為補充。社區養老是相對于家庭養老和社會養老而言的，它具有兩種含義：一是指老年人住在自己家里，再繼續得到家人關懷的同時，由政府補貼，社區承擔養老服務和組織老人集體活動。二是指根據發展規劃，建設老年人集中居住的大型專業化社區，這種社區通過設置完善的健康、娛樂配套設施，也有良好的護理條件，老年人在這種社區可以參與同齡人的集體生活。此外，社區養老需要大量的專業養老社區工作人員，這就為下崗職工和有志于從事社會服務的人士提供了就業崗位。最終，通過興建養老院和社區養老，既可以激活民間資本，又可以激發社會活力，從而構建積極和諧的社會秩序。