公共利益界定之必要性分析

摘要：否定論從公共利益本身具有的主觀性、抽象性、概括性、開放性、動(dòng)態(tài)性等角度認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)也沒有必要以國(guó)家立法之方式來明確界定公共利益?？隙ㄕ撜J(rèn)為，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益進(jìn)行理論界定，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律界定，并提出了種種有關(guān)公共利益界定的理論和方法。從基本原則、程序保障、實(shí)體框架等角度對(duì)公共利益等方面進(jìn)行明確界定，其價(jià)值和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過對(duì)公共利益界定的無所作為。尤其是在我國(guó)現(xiàn)階段，公共利益的法律界定有著更為嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

關(guān)鍵詞：公共利益；概念有限性；土地征收

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

所謂概念界定，就是為某個(gè)概念下確切的定義。定義作為一種明確概念的邏輯方法，其應(yīng)當(dāng)包含兩方面之內(nèi)容：其一，揭示該事物的固有屬性以及本質(zhì)特征，即概念的內(nèi)涵；其二，揭示該事物的所轄范圍，即概念的外延。公共利益的界定亦包括上述兩個(gè)方面，但由于概念界定本身的多維性，對(duì)公共利益的界定亦可以從多方面理解。公共利益界定包括理論界定和立法界定兩方面，理論界定為立法界定提供了理論基礎(chǔ)和學(xué)理支撐，立法界定是理論界定的升華和固化。公共利益界定之必要性，本來不應(yīng)該是個(gè)問題，或者說不應(yīng)該是一個(gè)具有爭(zhēng)議性的問題。然而，由于各種原因，學(xué)界對(duì)于是否需要界定公共利益還存在較大爭(zhēng)議。高志宏博士《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》從學(xué)界關(guān)于公共利益界定的爭(zhēng)論入手，就公共利益界定的重要性進(jìn)行探討，為學(xué)界研究公共利益提供了一種新思路。

一、公共利益界定必要性的兩種觀點(diǎn)

早在我國(guó)《物權(quán)法》的立法過程中，社會(huì)各界就是否有必要對(duì)公共利益作出明確界定進(jìn)行過激烈討論，這也是《物權(quán)法》爭(zhēng)議最大、最難解決的問題之一。一種意見認(rèn)為，為了防止商業(yè)開發(fā)以公共利益的名義進(jìn)行征收，侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)通過法律對(duì)公共利益作出具體的界定或者概括性的規(guī)定；另一種意見認(rèn)為，由于公共利益的多樣性和復(fù)雜性以及立法技術(shù)的限制，現(xiàn)行法律難以對(duì)公共利益作出概括性規(guī)定，即使目前有極少數(shù)國(guó)家對(duì)公共利益作出了規(guī)定，也是很不科學(xué)的。[1]163綜合學(xué)界的探討來看，是否有必要對(duì)公共利益進(jìn)行界定主要有兩種觀點(diǎn)：一種是否定論，一種是肯定論。

否定論認(rèn)為，不應(yīng)該也沒有必要以國(guó)家立法之方式來明確界定公共利益。其理由主要有三個(gè)方面：一個(gè)方面，公共利益本身具有的主觀性、抽象性、概括性決定了其不能被明確界定。比如有學(xué)者認(rèn)為，公共利益是個(gè)高度抽象的概括性概念，相同的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)形成不同的認(rèn)識(shí)，難以對(duì)其作出明確界定，各國(guó)立法也大都沒有對(duì)公共利益作出精確的定義。[2]另一方面，公共利益的開放性、動(dòng)態(tài)性決定了其不能被明確界定。比如有學(xué)者指出，公共利益是一個(gè)開放的且不斷發(fā)展的概念，內(nèi)涵在不斷擴(kuò)充，外延在不斷擴(kuò)充，具有不可窮盡性，難以在立法上逐一列舉。[3]再一方面，精確定義自身所具有的局限性決定了公共利益這一概念不能被明確界定。比如有學(xué)者認(rèn)為：“筆者亦同意公共利益是不可能有精確定義的看法，更不主張?jiān)诹⒎ㄖ胁扇樽非竽硞€(gè)定義的精確而阻礙更為接近良法的因噎廢食的做法?！盵4]

應(yīng)當(dāng)說，否定說具有一定的合理性。其一，它認(rèn)識(shí)到語言界定概念的局限性，其二，它認(rèn)識(shí)到公共利益的發(fā)展性、動(dòng)態(tài)性、寬泛性以及在公共利益進(jìn)行類型化時(shí)所可能面臨的困難。公共利益的這一復(fù)雜性決定了用僵硬的法律語言對(duì)其進(jìn)行界定確實(shí)是有困難的。退一步講，即便能夠在法律上對(duì)公共利益進(jìn)行解釋，那么在不斷發(fā)展、紛繁復(fù)雜的社會(huì)面前，也難免捉襟見肘，甚至是掛一漏萬。公共利益的模糊性、開放性和動(dòng)態(tài)性，也決定了法學(xué)家和立法者很難通過一套相對(duì)確定的公共利益類型化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共利益的具體利益層次作出靜態(tài)區(qū)分。應(yīng)當(dāng)說，否定論的很多觀點(diǎn)，對(duì)于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)公共利益具有重要的啟發(fā)意義。但同時(shí)，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，世界大多數(shù)國(guó)家都沒有對(duì)公共利益作出明確解釋，并非因?yàn)椴恍枰獜姆缮蠈?duì)這一概念進(jìn)行解釋，而是因?yàn)檫@一概念內(nèi)涵豐富，難以界定。正如有學(xué)者指出，“公共利益‘不確定性和‘流動(dòng)性的重要特征，確實(shí)使其在很大程度上只能被描述而無法對(duì)其定義，但是這并不應(yīng)當(dāng)成為阻礙人們界定公共利益的理由”。[5]

肯定論認(rèn)為，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益進(jìn)行理論界定，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律界定，并提出了種種有關(guān)公共利益界定的理論和方法。詳言之，公共利益概念的重要性決定了應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出明確界定，否則會(huì)導(dǎo)致公共利益的操作性較差，不利于公共利益的保護(hù)。為此，很多學(xué)者為了構(gòu)建明確的公共利益概念，從抽象、總結(jié)和概括公共利益基本特征出發(fā)；也有很多學(xué)者進(jìn)一步探討了公共利益的界定方法，比如定義法、列舉法、排除法和判斷標(biāo)準(zhǔn)法。

二、公共利益界定之必要性

誠(chéng)然，公共利益是個(gè)高度抽象化的概念，模糊性、籠統(tǒng)性是其與生俱來的特征之一，但這并不意味著我們無法把握其外延、抽象其內(nèi)涵。對(duì)公共利益進(jìn)行清晰地法律界定也是困難重重，然而，如同追求繪出一張百分之百真實(shí)的地圖的價(jià)值目標(biāo)一樣，二者都是不必要的。我們不能奢求也不必奢求窮盡或描繪出所有公共利益情形。“兩害相權(quán)取其輕”，從基本原則、程序保障、實(shí)體框架等角度對(duì)公共利益等方面進(jìn)行明確界定，其價(jià)值和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過對(duì)公共利益界定的無所作為。更何況在我國(guó)現(xiàn)階段，公共利益的法律界定有著更為嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。因?yàn)椋谖覈?guó)現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但社會(huì)轉(zhuǎn)型劇烈，利益日益多元、社會(huì)階層分化、貧富差距擴(kuò)大、矛盾沖突加劇。協(xié)調(diào)包括公共利益在內(nèi)的各方利益沖突，整合多方利益價(jià)值觀念，保護(hù)合法利益訴求，是時(shí)代的需要，也是法律的重任。而科學(xué)、合理地界定公共利益則是協(xié)調(diào)利益沖突的前提。

對(duì)此，哈特曾明確指出，“因?yàn)樵S多經(jīng)驗(yàn)概念——不僅僅是法律概念，有一個(gè)非常重要的特征，也即我們無法設(shè)立能適用于所有想象得到的可能事物的語言規(guī)則……因此不可能有對(duì)概念最終的或者能夠窮盡一切方面的定義，那怕是在科學(xué)中也不能如此。”[6]289因此，“我們只能夠?qū)ξ覀兊母拍钸M(jìn)行再定義或者再精確，以使其在新情況發(fā)生時(shí)能夠符合新的情況?！盵6]189“并不在于提供一個(gè)符合正確用詞方法的可驗(yàn)證的定義，而是想通過提供一種改進(jìn)了的分析和一個(gè)更透徹的理解來促進(jìn)法律理論的發(fā)展?！盵7]18所以，公共利益的界定不僅是必要的而且是必需的，從這個(gè)角度看，肯定論的觀點(diǎn)基本是正確的，只不過，該觀點(diǎn)忽略了一個(gè)重要事實(shí)，那即是公共利益本身是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。換句話說，公共利益的要素處于一個(gè)開放的系統(tǒng)之中，列舉等立法技術(shù)難以對(duì)其進(jìn)行無瑕疵的設(shè)計(jì)。[8]182所以，如何科學(xué)有效地界定公共利益才是我們需要思考的。

當(dāng)下，學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“法律界定‘公共利益一個(gè)基本含義和大致范圍應(yīng)該說還是可能的?！盵9]這是保護(hù)私權(quán)，防止國(guó)家公權(quán)侵害公民私權(quán)所必需的。即使《物權(quán)法》最終沒有對(duì)公共利益作出明確的、具體的界定，并不說明公共利益界定沒有必要，相反，這恰恰說明我國(guó)《物權(quán)法》立法的缺漏，也說明公共利益立法需要較高的立法技術(shù)和成熟的立法條件。

公共利益具有的不確定性、動(dòng)態(tài)性、開放性等特質(zhì)，在某種程度上決定了公共利益“只可被描述而無法對(duì)其定義”，但這并不應(yīng)當(dāng)成為阻礙人們界定公共利益的理由。所以，研究公共利益的界定也許注定是件出力不討好的事情，但是，現(xiàn)實(shí)的迫切需要卻讓我們無法回避這一重要問題。

三、公共利益界定之緊迫性

毋庸多言，公共利益界定的具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值?？傮w來說，界定公共利益是維護(hù)社會(huì)公正，提高人民生活質(zhì)量的需要，也是保護(hù)個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要，也是保護(hù)公共利益，完善法制的需要，更是約束公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)法治政府的需要。尤其是對(duì)我國(guó)而言，界定公共利益具有前所未有的緊迫性。

自上世紀(jì)九十年代以來，我國(guó)一直處于快速城市化的進(jìn)程之中，在這一進(jìn)程中，假借公共利益的名義損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的社會(huì)現(xiàn)象以及損害公共利益的現(xiàn)象甚多。譬如，個(gè)別地方以“招商引資”、“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“舊城改造”等名義暴力強(qiáng)拆，引發(fā)了大量矛盾和沖突，個(gè)別地方甚至引發(fā)了群體上訪、被拆遷人自焚、被拆遷人傷亡等極端惡性事件。這些公共利益事件的一再發(fā)生，充分暴露出我國(guó)的立法缺漏：缺乏公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。如此一來，政府將“公共利益”視為行政決策和行政執(zhí)法的“利器”，利益集團(tuán)把“公共利益”視為權(quán)力尋租的有效“武器”，大量的部門利益、地方利益、商業(yè)利益甚至個(gè)人利益項(xiàng)目紛紛以“公共利益”面目粉墨登場(chǎng)，個(gè)人利益受到嚴(yán)重侵害。可以說，“公共利益”是我國(guó)法律之中出現(xiàn)頻率較高的詞語之一，主要是作為法律限制條款或法律保留條款。其本質(zhì)或者說主要目的是為了維護(hù)或偏袒公眾的整體利益，從而限制個(gè)人利益或局部利益。[10]在我國(guó)，《憲法》、《土地管理法》等法律法規(guī)雖然不止在一處提及公共利益，但僅具有指向性作用，并未明確界定公共利益的內(nèi)容和范圍，即哪些事項(xiàng)屬于公共利益，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)排除在公共利益之外，對(duì)此最高人民法院亦未作出明確解釋。如此一來，公共利益常常被當(dāng)作一種抽象概念或僅僅被視為一種價(jià)值取向而已，不具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。實(shí)際上，忽略了公共利益存在的邊界，不僅會(huì)造成公共利益的泛化，也會(huì)造成公共利益的弱化、虛化。公共利益的泛化、弱化、虛化，貌似是對(duì)公共利益的擴(kuò)張，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的損害。只有當(dāng)清晰地界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并對(duì)其保護(hù)程序作出嚴(yán)格的界定時(shí)，才能真正有效保護(hù)公共利益。尤其對(duì)中國(guó)而言，國(guó)家利益至上、集體利益至上等傳統(tǒng)思想有著幾千年的歷史，影響根深蒂固，普通大眾對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)存在著神秘化、絕對(duì)化和泛化的傾向，誤認(rèn)為國(guó)家利益等同于公共利益、公共利益絕對(duì)至高無上。因此，為了使社會(huì)公眾走出對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，客觀、準(zhǔn)確、全面把握公共利益，樹立科學(xué)的公共利益觀，有必要界定公共利益。

我國(guó)一系列公共利益事件的頻繁發(fā)生，既與個(gè)別地方執(zhí)法部門的法治意識(shí)有關(guān)，更與公共利益的立法缺失有關(guān)。由于立法中“公共利益”的表述過于簡(jiǎn)單化，往往成了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍，并導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑。對(duì)“公共利益”的界定是關(guān)系到行政管理的公共性質(zhì)和公民私有財(cái)產(chǎn)能否進(jìn)行有效保護(hù)的關(guān)鍵問題。[11]只有從制度上明確界定公共利益，才能從源頭上處理好國(guó)家公權(quán)與公民私權(quán)、公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，才能處理好我國(guó)城市發(fā)展中的公共需求與個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)之間的關(guān)系，才能更好地深化經(jīng)濟(jì)改革，才能更好地促進(jìn)城市化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)?？傊?，構(gòu)建以公共利益與個(gè)人利益的平衡機(jī)制為核心的社會(huì)利益整合機(jī)制已成為我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，理論上和法律上對(duì)公共利益的明確界定是構(gòu)建社會(huì)利益整合機(jī)制的基礎(chǔ)。應(yīng)通過對(duì)公共利益的理論闡釋和立法界定，對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延作出明確規(guī)定，為協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)范利益訴求提供明確的法律依據(jù)和法治導(dǎo)向。

在我國(guó)社會(huì)實(shí)踐中，公共利益這一概念的應(yīng)用范圍日益廣泛。然而，在因公共利益這一“幌子”引發(fā)了諸多嚴(yán)重社會(huì)問題后，我們意識(shí)到：公共利益不應(yīng)是也不再是簡(jiǎn)單的道德說辭和空洞的口號(hào)，而是作為公共機(jī)構(gòu)的價(jià)值導(dǎo)向和決策依據(jù)，應(yīng)具有直接的重要價(jià)值。[12]因此，公共利益的立法現(xiàn)狀和社會(huì)需求存在明顯的不一致性，這種非一致性并非無關(guān)緊要，而事關(guān)立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和政府的權(quán)威。

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作者簡(jiǎn)介：

王輝（1974-），男，法學(xué)博士，廣東嘉應(yīng)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

（責(zé)任編輯：李直）