西南國際河流水資源開發與流域經濟合作存在的問題及對策

王 波,華 堅,賀正齊

(1.河海大學商學院,江蘇南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

西南國際河流水資源開發與流域經濟合作存在的問題及對策

王 波1,2,華 堅1,2,賀正齊1,2

(1.河海大學商學院,江蘇南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇南京 211100)

我國西南國際河流水資源開發與經濟合作存在各國政治互信基礎薄弱、協調機制缺位、合作矛盾突出與合作收益不均等問題。針對這些問題及流域經濟合作現狀,提出對策和建議:建立國家之間的溝通和互信,加強各個管理層級的協調對話,積極發揮民間組織的橋梁作用;明確合作主體間的權責,完善國際河流的法律規范,形成系統化決策管理機制;將水生態監測納入流域各個水文站點的日常工作中,積累國際河流水生態資料信息,加強對于國際河流水生態研究力度,保證我國掌握充分的國際社會話語權。

西南國際河流;水資源開發;流域經濟合作;對策建議

水是人類生存不可或缺的生命元素,是國家經濟社會發展重要的基礎性資源[1]。隨著經濟社會發展對水資源需求量的日益增加,全球性和區域性水危機逐漸引起各個國家的重視。水危機引發的水爭端可能成為超越政治和地區邊界的局部沖突。國際河流作為跨界水資源的重要承載體,是連接流域各國經濟貿易發展及合作的重要紐帶。近年來,受氣候變化及水環境惡化等因素的影響,我國西南國際河流水量呈現出較大的波動,尤其是在干旱和洪水期,因河流水資源利用和開發引起的爭議的頻率有明顯的增加,國際河流水資源開發與流域經濟合作的環境、內容及模式出現了新的變化。由于流域各國經濟發展的速度、基礎和側重點不同,水資源開發利用與流域經濟合作呈現出多元化、一體化和復雜化等特征。如何推進國際河流水資源的合作開發,審視出現的問題并提出對策建議,對促進流域經濟合作發展具有重要意義。

1 水資源及流域經濟社會發展概況

西南地區是我國國際河流最集中、跨境淡水資源最富集的地區。各河流流經地區地形復雜,總的地勢是由西北向東南逐漸傾斜,由東西長形轉為南北向的帚狀,呈階梯狀逐級下降[2]。這些河流均發源于我國,主要有瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、伊洛瓦底江及紅河,分布于廣西、云南、西藏、青海、新疆5省及自治區[3]。我國西南諸河水資源極為豐富,總面積約85萬km2。2011年全年總供水量107.9億m3,人均綜合用水量506m3,人均可用水量排在全國前列。西南河流主要以農業用水為主,占總用水量的77.8%,工業用水、生活用水以及生態用水分別占 9.7%、12.1%和 0.4%[4],具體數據見表1[4]。

表1 2011年西南主要國際河流水資源及利用情況

1978年改革開放以來,西南國際河流我國境內經濟社會發展取得長足進步,2012年地區總產值為53145.1億元,占全國的10.24%,地區資本總額達32286.9億元,全社會固定資產投資39 995.6億元。我國西南地區總體屬經濟欠發達地區,但卻是我國礦產、水電能源、橡膠的主要產地之一。由于自然環境和地理條件等因素的限制,與東部地區的經濟發展差距越來越大,是全國經濟水平最低的區域。區域內社會生產主要以農業、種植業為主,旅游產業相對發達,但是工業基礎相對薄弱、產品附加值低,主要以原材料進出口、粗加工為主,進而造成西南地區的經濟發達程度和居民的富裕程度遠遠落后于東部地區,經濟發展總體水平不高。

2 西南國際河流流域經濟合作現狀

2.1 水資源開發是流域經濟合作的基礎

西南國際河流水資源開發作為社會經濟發展的重要基礎建設活動之一,是促進流域經濟發展的基本動力,對流域經濟發展的輻射和拉動作用也將越來越明顯。西南國際河流流域普遍存在經濟發展落后,基礎設施不完善的情形,特別是以種植業、漁業和旅游業為支柱產業的國家,隨著區域經濟貿易合作的不斷發展和各國經濟發展的需要,水資源開發以及水利基礎設施的改善已經成為各國發展的瓶頸,并且隨著氣候變化帶來的可使用水資源總量的變化,使得流域各國對水資源的需求更為敏感,水資源合理有效的開發和使用,對各國經濟和發展以及水生態環境的保護至關重要。

我國西南國際河流水量和落差大,具備水資源開發和水電開發基礎,水資源的開發利用在流域經濟合作起到支撐作用。目前,東南亞各國經濟發展對于基礎性能源的需求,使得水能開發成為周邊國家合作的增長極。其中,泰國屬新興工業化國家,經濟發展較快、電力緊缺,作為電力的主要需求方,其他國家也存在電力短缺問題[5]。水資源的開發和利用也能夠為涉水運輸和旅游產業的發展提供重要的支撐。目前,以瀾滄江—湄公河為主的航運已經在區域間的貿易發揮著重要作用,并且隨著雅魯藏布江、紅河以及怒江河道的利用,航運將為流域經濟貿易合作提供重要的水上運輸途徑。同時,以旅游產業為合作的基本點,已逐漸形成沿江、沿河流的旅游帶,在旅游圈內已經達成落地簽證協定,形成旅游產業集聚是未來發展的重要方向。此外,流域各國農業種植發達。如,越南主要種植水稻,泰國、老撾主要發展灌溉[6]。流域內各國已經形成以木材、水果、服裝、農產品為主要產品的貿易往來,主要為“冷果換熱果”、“石油換蔬菜”的交易模式。交易窗口主要是“過路性”交易,產品粗加工附加值較低,進一步合作開發的潛力很大。因此,水資源開發不僅能夠促進流域內國家間的電力貿易,并且以水電開發和基礎設施建設也能夠增強區域間的貿易合作關系。

2.2 流域經濟與貿易合作的進展

我國西南地區作為東南亞地區合作的參與主體,已經與國際河流流域相關國家建立了長期的合作,在經濟、社會發展、人才及技術方面取得了豐碩的成果。湄公河次區域合作經過20多年的不斷拓展和深化,有力地推動了流域內各國經濟社會的發展。截至2011年底,次區域成員國在交通、能源、電信、環境、農業、人力資源開發、旅游、貿易便利化與投資領域開展了227個合作項目,共投入資金約140億美元。同時積極規劃了建設經濟走廊,實現各種生產要素和生產力要素的跨區域和跨國流[7]。此外,2010年以來,在與國際河流流域主要國家多邊貿易中,我國以出口為主約占總貿易額的73.49%,進口和出口總額度相差較大為377.7億美元,其中,中泰、中越貿易量較大,分別占58.85%和33.44%,在多邊投資過程中,我國主要以對外投資為主,累積投資比例約為62.13%,引入外資約占37.87%[8],具體數據見表2。并且在之后的幾年呈現出進一步上升趨勢,截至2012年,中國與東盟雙向投資累計約930億美元,2011年貨物貿易總額增至3628.5億美元[9]。同時,選擇性地推進了區域內各國產業結構和產業集聚的發展水平,促成中國-東盟區域產業一體化形成[10-11]。

表2 2010年西南國際河流流域各國雙邊貿易和投資統計億美元

3 西南國際河流水資源開發與流域經濟合作存在的問題

3.1 水資源開發與流域經濟合作的新變化

3.1.1 水資源開發與流域經濟合作環境的變化

流域內的經濟合作需要良好的外圍環境和穩定的內部環境。地緣政治安全是流域經濟合作的基礎,隨著世界政治多極化和利益化分歧,導致局部地區政局不穩,致使水資源開發和經濟合作暫?；蜓悠?。流域各國存在的領土紛爭導致政治互信度降低。全球經濟的增速放緩與投資減速,外圍經濟風險增加將間接影響到水電投資與開發、貿易以及沿江運輸。就內部環境來講,隨著東盟自由貿易協議的相繼生效,各國對于貿易產品、關稅等做出調整,需要新的政策協調機制予以配合。此外,傳統的國與國間文化和制度的差異性也是不確定性因素。

3.1.2 流域經濟合作內容和條件的變化

隨著我國經濟體制改革的不斷推進和國有經濟改革的不斷深化，中央企業原有的企業產權關系 領導體制運行和管理方式都發生了相當的變化，建立產權清晰、權責明確、管理科學的現代企業制度成為必然。在新形勢下，央企黨建應積極適應現代企業制度的要求，確立正確的價值取向，這有利于央企黨組織增強自身的凝聚力和創造力，有利于中央企業和國民經濟的不斷發展。

目前,西南國際河流流域各國已經轉向地區范圍內的經貿合作,合作內容逐漸形成產業化,如物流一體化、旅游業共同體以及木材、橡膠的規模化種植。由于流域各國對水資源保護和水質的要求,漁業養殖已萎縮或者消失。航運功能在梯級電站建設和陸運及空運交通的影響下,未來也將出現相應的弱化。水運對河流水位的依賴過大,且需要較大的運輸量才能保證盈利,還需要建設相應的港口及配套措施。梯級電站建設影響了通航條件,如景洪電站的建設直接影響上游思茅港的正常運作。隨著陸運交通的發展,航運發揮的作用會越來越小。

3.1.3 水資源開發與流域經濟合作模式的變化

流域各國之間的合作是從點到線到面的發展過程。將具體合作項目或產品稱為“點狀開發模式”,將河流流域整體化開發稱為“線狀開發模式”,將考慮河流流域區域一體化開發稱為“面狀開發模式”[12]。西南國際河流流域各國合作與溝通密切,點狀模式已不符合現有合作要求和宗旨。當前,流域整體合作是流域內各國主要的合作開發模式。各國綜合考慮流域水電開發、農業灌溉用水、航運等因素,達成統一化協調機制。隨著東盟自由貿易區的成立和次區域經濟合作的發展,現有合作正逐漸向追求區域共同發展的模式轉變,即向建立多目標、多主體參與的國際河流經濟合作共贏的面狀開發模式發展。

3.2 水資源開發與流域經濟合作存在的問題

3.2.1 政治合作基礎薄弱,互信度不高

西南國際河流流域各國政治體制不一致,存在很大的政治沖突和利益分歧,在國際政治復雜的外交背景下,不可能達到充分的政治互信。加之歐盟、美國等第三方集團的參與,使得建立起的政治合作基礎受到新的挑戰。東盟和次區域成員國政局的不穩定直接導致外交困境,如緬甸政局的不穩影響中國緬甸密松電站的談判與建設。各國對外開放程度的不同,勢必會選擇謹慎的外交策略。

3.2.2 多方利益主體介入,協調機制缺位

不同國家利益本位意識強烈,對于類似邊境貿易稅收、口岸開放、沿岸權、航行權、水資源占有權、優先使用權存在爭議;隨著環境問題、水資源利用和保護問題日益受到重視,國際河流水資源合作開發利用對下游國的生態多樣性、漁業養殖以及飲水安全逐漸成為各方的爭議點。而各方利益的爭論,尚缺乏有效的協調機制。如瀾滄江—湄公河流域的湄公河流域委員會,僅具有協調性溝通職能,而非強制性的執行組織。政府層面的合作與會談,難以達成統一性的共識,更起不到有效的監管作用。最終形成目前的協調機制缺位狀態。

水資源合作開發矛盾主要為上游國水資源利用對下游國水量、農業灌溉、漁業養殖、通航等方面的影響。上游水庫蓄水和引水,造成下游河道水量下降,引起下游國不滿。下游國擔心上游水利工程建設會導致水資源量減少和使用權。缺乏及時可靠的溝通、信息不對稱,會引起上下游國家間的猜疑。缺乏權威的評估和監測體系,缺乏執行能力。各方出于保密安全考慮,對外不公布各自的研究和監測數據,造成各國對于水資源開發利用爭議大且矛盾突出。

3.2.4 存在基礎性差異,合作效益不均衡

流域各國合作主體總體來說經濟基礎薄弱,發展水平不一。除泰國外,越南、老撾、緬甸、柬埔寨都是農業為主的國家,工業基礎十分薄弱,生產力水平低。老撾、緬甸、越南主要以農業灌溉為主,產品收益值較低。有些國家外貿長期存在逆差,面臨著“獎出限入”、減少貿易逆差走向封閉,或降低貿易壁壘、擴大貿易逆差走向開放的兩難抉擇[13]。多數國家為資金引入方,且多以固定項目和公共基礎設施為主,投資收益回報周期長、效益不高。

4 西南國際河流水資源開發與流域經濟合作的對策

4.1 強化政治互信,統一協商機制

流域各國應以區域和平發展為目標,以維護公共利益為準則,加強合作、增強政治互信,明確國際河流水資源開發權利與義務,建立水資源合作開發利用的專屬對話機制和高效統一的協商溝通機制。目前,對于國際河流流域問題的協商層次主要為國家外交和水利部,實行逐級上報機制,省級部門以及下屬部門均不具備決策權。應進一步建立省級部門甚至流域主要市區政府及水利部門與流域其他國家的溝通機制,形成從基層到高層的協商機制;發揮社團及文化交流,促進邊境地區旅游和貿易;發揮民間協會組織的溝通橋梁作用,建立第三方溝通交流途徑,協調爭議方之間的矛盾,如,世界銀行通過提供資金及技術援助,調停糾紛解決了印度河水爭議問題,并建立了長期穩定的分水方案[14]。

4.2 明確權責范圍,形成系統管理

權責內容與邊界模糊是引起我國與周邊國家水資源開發與經濟合作爭議的主要原因之一。實施系統監測與管理是有效的解決途徑。國際河流水資源的優先使用權、水量使用和水電開發權尚未有明確規定,水資源量、質監測不完善、不系統。應在國際水法和河道管理法律框架下,尊重國際慣例和公平原則,共同簽署流域水資源合作開發協議,制定完善的制度。如多瑙河流域管理合作具有歐盟地區層面的涉水公約及政策法規的制度保障,明確權利與義務,制定合理的違約處理機制[15];建立國際河流決策支持系統,以國際河流流域為體系、各國流域測點為單元、國際流域綜合協調委員會為決策支持中心、各國流域機構委員會為決策支持分中心[16],形成水量、水質監測及水生態環境監測信息平臺,建立河流水資源開發管理系統。

4.3 加強水生態研究,掌握話語權

隨著流域各國對水資源開發的爭議和可持續發展觀念深入人心,近年來我國與周邊國家就水利項目開發建設對下游水生物的影響以及上游漁業和水產養殖可能造成下游水質下降產生了諸多矛盾。下游國家依靠與東亞其他國家的合作伙伴關系以及對水生態問題科研的支持,一味強調大壩建設對水生態的負面效應。由于我國對跨國河流水生態問題研究不夠重視和深入,對大壩建設產生的生態影響尚不能提供科學研究證據予以回應,致使我國政府在該問題上缺乏足夠的國際話語權。因此,應建立水生態的監控體系,可以充分發揮國際河流水文監測站的統計功能,擴展其監測范圍,將水生物種類、魚類種類變化納入到日常監測當中,積累充分的水生態數據,為科學研究提供資料。通過翔實的數據和研究,使我國擁有在國際社會的話語權。

5 結 語

國際河流水資源作為跨國水資源的主體,水資源經濟合作與開發問題成為流域各國和國際社會關注的焦點。西南國際河流水資源豐富具備潛在的使用和開發價值,流域各國對水資源利用存在著較大的差異。隨著流域經濟合作與開發速度的加快,面臨了新的環境、內容和模式,同時也顯現出政治互信基礎的薄弱、協調機制缺位、矛盾和爭議突出等問題,應增加國家之間的溝通和互信的基礎上,實現各個管理層級的協調對話作用同時明確合作主體間的權責并形成法律規范,實行系統化決策管理機制,同時呼吁我國學術界加強對于國際河流水生態問題研究力度以確保擁有充分國際社會話語權。

致謝:本文寫作前期調研過程中得到云南省水利廳、發改委口岸處以及景洪市發改委水資源處、水利局等單位幫助和支持,在此一并表示感謝。

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F062.1;F114.46

A

1003 -9511(2015)03 -0010 -04

2015-04 -01 編輯:張志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.003

國家社會科學基金重大項目(11&ZD168);長江學者和創新團隊發展計劃(IRT13062)

王波(1985-),男,陜西西安人,博士研究生,從事水利經濟及水資源管理研究。E-mail:mse_drw2014@163.com