用水總量統計工作組織體系設計的再思考

王 梅,王卓甫,張 坤,丁繼勇,張顯成

(河海大學工程管理研究所,江蘇南京 211100)

用水總量統計工作組織體系設計的再思考

王 梅,王卓甫,張 坤,丁繼勇,張顯成

(河海大學工程管理研究所,江蘇南京 211100)

在經濟社會發展新常態和全面踐行最嚴格水資源管理制度的背景下,強化對水資源的總量控制,落實用水總量統計工作亟待解決。在分析與領會統計組織體系設計相關研究成果的基礎上,深入多地開展調查研究,了解用水管理與用水總量統計工作的現狀,剖析當前研究中存在的不足。在此基礎上,指出可行的用水總量統計組織方案有水行政主管部門主導和統計行政主管部門主導兩種;并依據目標導向機制,結合兩方案的優缺點,提出適合我國經濟社會發展的用水總量統計組織體系應由政府水行政主管部門主導。剖析水資源“費”改“稅”的趨勢,明晰用水總量統計工作與水資源稅的關聯性,據此闡述用水總量統計組織結構的設計原則,并進一步設計依托于水資源稅的用水總量統計組織體系以及各參與主體的任務與職責。

用水總量統計;水資源管理;組織體系

2011年,中央1號文件歷史性地聚焦于水利科學領域,明確要求基本建成最嚴格水資源管理制度。同年7月,中共中央政治局召開了中央水利工作會議,再次對水利的改革發展工作做出了重大戰略部署。在經濟社會發展新常態的背景下,我國的水利事業遇到了重要的戰略機遇期,建立健全最嚴格水資源管理考核制度,深入落實用水總量統計工作則是把握該機遇的關鍵。然而,伴隨著經濟社會的全面發展,當前用水總量統計工作與最嚴格水資源管理制度的要求相比,還存在用水總量統計的組織體系不夠健全等問題,亟待得到妥善的解決。

通過文獻梳理,發現與本文研究直接相關的文獻并不十分豐富,這些文獻關注的落腳點主要集中在:如何保證統計數據的可信、如何建設統計工作的組織體系、統計工作的專業化分工等。上述問題也正是本文要研究的重點。除此以外,袁東學[1]指出統計機構應堅持官方統計的基本準則,而這正是保證社會公眾對官方統計充滿信心的關鍵。針對在我國統計組織體系中一直存在的機構職能重疊、統計內容交差、條塊割裂、目標不一致、權責歸屬不明的現狀,李瑜等[2]秉承優化統計資源配置,提高統計效率的思想,在“集中統一”組織原則的具體指導下,重構統計組織體系,并將統計職能從政府的行政職能中剝離出來,徹底地擺脫地方政府可能存在的干預和制約。丁宏翔[3]對西部某一地級市開展了研究,對其在環境統計組織體系構建過程中所存在的現實問題進行了總結和分析,并立足于環境監測站的歷史性轉型階段的視野層面,指出環境監測站的建設與發展是構建環境統計的組織體系的基礎。文獻[4-11]從政府統計調查組織體系改革的視角入手,展開了研究。上述文獻雖然從統計這項工作出發,論述了統計組織體系構建,具有借鑒意義,但其沒有考慮水資源統計的專業特點。文獻[12]立足于水資源費征收體系,對用水總量統計組織體系進行了探討,但其沒有對用水總量統計組織方案進行系統分析和比選,且在設計用水總量統計組織體系時忽略了水資源費征收中的弊端或缺陷,具有一定的局限性。文獻[13-14]闡述了水資源“費”改“稅”的思想,對本文具有一定的指導意義。

基于此,本文擬在對用水總量統計組織體系可選方案分析的基礎上,依據目標導向機制選擇開展該工作的組織方案;再者,明確用水總量統計工作的經費支撐,闡述水資源“費”改“稅”的優勢,分析用水總量統計工作與“水資源稅”的關聯性,確定構建用水總量統計組織體系的原則,并據此進一步設計優化用水總量統計組織結構框架,以及各參與主體的職責。

1 用水總量統計組織可行方案分析

1.1 用水總量統計組織方案發展分析

用水總量統計是綜合性的系統活動。在經濟社會發展的新常態下,考慮到用水總量統計工作是為政府的水資源管理服務的,主導該工作的單位除了應具有法律層面的支撐,亦應需具有技術、人員團隊等方面的優勢。在當前政府“瘦身”的背景下,應努力借助當前的政府機構,避免額外組建新的部門。故而,通過對我國現存的涉水統計部門進行分析,用水總量統計工作可行的組織方案有兩個:①水行政主管部門主導;②統計行政主管部門主導。

1.2 統計部門主導的用水總量統計組織方案

從國家統計局作為政府統計行政主管部門所具備的職能來看,其目前不承擔水利行業,特別是水資源相關數據的統計。從理論上講,水資源相關數據的統計可由國家統計局完成。但需要:①國務院調整職能分工,將水資源相關數據統計職能由水利部劃入國家統計局;②國家統計局適當增加與水資源數據統計相關的專業人員,培養相應的團隊。

1.3 水行政主管部門主導的用水總量統計組織方案

水行政主管部門主導用水總量統計已實現了多年,如2010—2012年,對第一次全國水利普查的組織。這些實踐,為水行政主管部門培養了強大的隊伍、積累了豐富的經驗。特別是在用水總量統計技術處理及提升用水總量統計精度等方面具有獨到的優勢。但水行政主管部門主導用水總量統計在法律上缺少支持,不能像國家統計部門那樣擁有統計方面的特別權力。特別是用水總量統計中的跨行業數據收集十分困難。因此,水行政主管部門主導用水總量統計工作障礙也不少。

2 基于目標導向的用水總量統計組織方案比選

2.1 目標導向的內涵

目標形成于具體工作之前。組織體系的目標、戰略是基于組織體系的使命和任務形成的。這些總體目標和總體戰略指導著組織體系的分工,并進一步演化、發展成為具體的行動目標。故而,目標導向的內涵是指,組織體系框架的構建應依托該項工作的整體目標。換句話說,即為保證某項工作目標的順利實現,則應選擇部門目標與組織目標相切合的機構主導該項工作的開展。

2.2 涉水統計部門的功能

a.國家水行政主管部門。水行政主管部門具有對水資源進行綜合管理的職能,是落實最嚴格水資源管理制度的主體單位,也是推動最嚴格水資源考核制度的排頭兵。基于此,政府水行政主管部門具有充分借助用水總量統計工作,落實最嚴格水資源考核制度的積極性。

b.國家統計行政主管部門。對于用水總量統計工作,國家統計行政主管部門的職能為按照《統計法》賦予的權利,開展統計工作,為水行政主管部門的統計工作提供建議和幫助,并進一步為國家水行政主管部門落實最嚴格水資源考核制度提供支持。

c.其他部門,包括工業和信息化部、城建部門等。對工業和信息化部,其可以運用價格杠桿促進工業節水工作的開展;對城建部門,其負責本行政區域內污水處理的管理與監督工作,負責對污水處理費的征收;配合水行政部門參與規劃區內地下水資源的管理保護工作。

顯然,除了水行政主管部門的用水總量統計工作具有復合功能以外,其他行業分類管理部門,其部門目標和功能都是單一的、片面的。

2.3 用水總量統計的整體目標

用水總量統計工作的整體目標主要體現在下列幾方面:

a.為編制各級(國家級、省級和市級)水資源公報提供支持。通過研究并提出用水總量統計組織方案,努力提升用水總量數據的精度和及時性,進而提升水資源公報的質量、可信度,為政府政策的制定和調整提供及時準確的依據。

b.為落實最嚴格水資源管理考核工作提供支撐。就國家層面而言,就是考核各省(市)實際用水總量及其相關指標滿足標準值或計劃值的程度。顯然,這離不開用水總量及相關指標的統計數據。

c.為整個水資源管理提供支持。用水數據是水資源管理的基本依據。保證水資源管理目標的順利實現,不外乎需要水資源賦存或產生的信息、水資源使用兩方面的信息。顯然,用水總量統計工作是開展水資源管理的一項基礎性工作,其支持著整個水資源管理。

2.4 基于目標導向的用水總量統計分工

在用水總量統計的過程中,多個部門的各自目標構成了用水總量統計的整體目標——對水資源的有效管理。然而,根據系統工程理論,多個部門目標的簡單累加并不等于系統的整體目標。故而,用水總量統計的整體目標是通過一定的組合而形成的,整體的目標與部門的目標間具有較強的相關性,而整體目標則是統領著部門目標,部門目標需要為整體目標服務,支持整體目標的實現。

當前,我國用水總量統計的整體目標——對水資源進行有效的管理,由國家水行政主管部門負責完成,部門目標可以分別由統計、城建等職能部門負責完成,監察和稅務等其他部門則以保障措施提供者的角色參與到該項工作中來。因此,其他職能部門主要負責用水總量統計的局部目標的實現,而這種局部目標應是為該項工作的整體目標進行服務的。顯然,這項工作的整體目標應由水行政主管部門負責實現,并對其實施過程進行監督,對后期完成結果進行綜合評估。

基于此,考慮到目標導向的分工機制的要求,及用水總量統計工作的復合目標,應構建水行政主管部門主導,行業職能管理部門積極參與的組織體系。

在選定由水行政主管部門主導用水總量統計組織方案的基礎上,有必要針對該組織方案法律支持不足的缺陷,采取補救措施,即用水總量統計組織方案的進一步優化設計。

3 水行政主管部門主導的用水總量統計組織方案設計

在確定由水行政主管部門主導用水總量統計的組織方案的基礎上,還應努力對用水總量統計的組織方案進一步設計。對該方案進行設計應秉承這樣一種基本思路:一方面要充分發揮水行政主管部門主導用水總量統計的優勢,另一方面要努力彌補其不足。

3.1 水資源“費”改“稅”

一方面,我國于20世紀已開始征收水資源費。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》對水資源費征收工作又作了進一步規定,有效地推動了水資源費征收工作的開展。但是,考慮到現行水資源費的設計和實施存在內涵模糊、征收標準混亂等諸多弊端,難以保證水資源合理利用和高效配置[15]。另一方面,對水資源稅的研究早已開始,并明確了開征水資源稅的經濟依據,且在《憲法》和《水法》中找到了法律支撐。值得指出的是,征收水資源稅可以有效改變征收水資源費的弊端,與我國資源稅改革的思想相通,與最嚴格水資源管理制度相切合,且可以為用水總量統計工作提供經費保障。

3.2 關聯性分析

用水總量統計與水資源稅以及取水許可的關聯性包括以下幾個層面:

a.取水許可為水資源稅的收繳提供支撐。根據我國《水法》的有關規定,凡申領取水許可證的單位和個人,都應當按照相關規定繳納水資源費,在水資源稅改革的背景下,取水許可制度亦可作為水資源稅征收的依據。

b.在水資源稅費改革后,考慮到水資源稅的征收將具有強制性,其征收的過程亦是用水量統計的過程。對于需要繳納水資源稅的取水戶或用水戶,水資源稅征收的直接依據是建立于用水量的統計數據之上。

c.用水量統計的結果將直接影響對取水許可的審批。某一地區取水許可的審批必然是建立在對該地區水資源現狀充分掌握的基礎之上的。而用水量恰恰是反映地區水資源現狀的關鍵指標之一。基于此,取水許可的審批必然需要考慮用水量統計的結果。

綜上所述,用水總量統計與水資源稅以及取水許可之間存在一定的關聯,如圖1所示。顯然,相對于水資源費,水資源稅的征收范圍大,且具有強制性,可以有效避免各種干預現象的影響。基于此,用水總量統計可以在水資源稅的支撐下開展。對于不需要繳納水資源稅的情況,可以按照行政區劃,由縣(區)水行政主管部門負責統計。

圖1 三者間的關聯性

3.3 用水總量統計成果用于水資源管理考核后的特點分析

用水總量統計成果僅用于編制水資源公報時,用水總量統計過程中的利益關系并不明顯。統計的客觀性和精度問題主要在技術層面;當用水總量統計成果用于水資源管理考核后,統計的客觀性和精度不再停留在技術層面,利益關系立馬顯現,本位主義、行政干預等不可避免。

針對用水總量統計成果用于水資源管理考核后的新特點,有必要加強對用水總量統計的監督,并在統計組織結構中設置監督機構,在統計工作機制中設立監督機制。

3.4 跨行業相關數據統計工作分析

在用水總量統計中,會涉及從其他行業(如農業部門、工信部門或統計部門等)獲得數據的問題。面對這一現實,解決用水總量統計精度的措施有3條:一是充分利用行業外公開的相關統計數據;二是針對行業外相關統計數據公開或公布的特點,調整用水總量統計技術方案或統計分析方法;三是充分發揮水行政主管部門在用水總量統計工作中的主導作用。

3.5 用水總量統計組織結構設計原則

基于資源稅費改革、用水總量統計與水資源稅的關聯性分析、用水總量統計成果用于水資源管理考核后的特點分析,結合最嚴格水資源管理制度,筆者提出用水總量統計組織結構設計如下原則:

a.對需申領取水許可證的取水或用水戶,哪層級水行政主管部門負責取水許可證的發放,則該層級水資源監測部門(如水文局或水文水資源局)負責取水或用水戶的用水總量統計,并由同級別的稅務部門負責水資源稅的征收。

b.由流域管理機構負責審批的取水許可證,則由取水所在地的水資源監測部門負責取水或用水戶的用水總量統計,并由同級別的稅務部門負責水資源稅的征收。

c.對不必申請領取取水許可證的取水或用水戶,以縣(區)為單元進行用水總量統計,跨行業涉水統計部門提供支持,不進行水資源稅的征收。

d.上一層級水行政主管部門對下級用水總量統計工作進行監督、復核;省級水資源監測部門對市(地、州)用水總量統計工作進行指導。

上述原則中的前兩個原則將用水總量統計與水資源稅征收相結合,為用水總量統計工作提供了強有力的支撐,同時也解決了用水總量統計工作中的部分經費問題。故而,在上述原則的指導下,建議采取“水資源稅征收組織+行政區劃組織”的組織方式開展用水總量統計工作。

3.6 用水總量統計組織結構框架及各主體的任務

3.6.1 用水總量統計組織結構框架

在上述用水總量統計組織結構設計原則的指導下,并根據我國水資源管理組織結構中省級、市級設置水資源監測部門,而縣級不設水資源監測部門的特點,設計用水總量統計組織結構框架(圖2)。

3.6.2 各參與主體的任務

在圖2組織結構框架下,用水總量統計數據由下而上逐級匯總。各相關主體在用水總量統計中的任務為:

a.縣級其他行業部門。配合縣級水行政主管部門的用水總量統計工作,并提供必要的支持和幫助。

b.縣級水行政主管部門。負責本縣(區)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;負責免繳水資源稅范圍內用水總量統計工作。

c.縣級稅務部門。負責對縣級水行政主管部門統計的用水量的水資源稅征收工作。

d.市級水行政主管部門。領導本市(地、州)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;對所轄縣(區)用水總量統計工作進行監督。

圖2 用水總量統計組織結構框架

e.市級水資源監測部門。具體負責本市(地、州)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;匯總所轄縣(區)用水總量統計成果;指導所轄縣(區)用水總量統計工作;復核所轄縣(區)用水總量統計成果。

f.市級稅務部門。負責對市級水資源監測部門統計的用水量的征稅工作。

g.省級水行政主管部門。領導本省(市)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;對所轄市(地、州)用水總量統計工作進行監督;組織所轄市(地、州)水資源管理的考核。

h.省級水資源監測部門。具體負責本省(市)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;匯總所轄市(地、州)用水總量統計成果;指導所轄市(地、州)用水總量統計工作;復核所轄市(地、州)用水總量統計成果。

i.省級稅務部門。負責對省級水資源監測部門統計的用水量的征稅工作。

j.用水總量統計技術支持單位。指導各省(市)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;分頭匯總各省(市)用水總量統計成果。

k.流域機構。指導各省(市)征收水資源稅范圍內用水總量統計工作;對所轄省(市)用水總量統計工作進行監督、復核;協助水利部對所轄省(市)實行最嚴格水資源管理制度考核工作。

l.水利部。領導全國用水總量統計工作,負責對各省(市)實行最嚴格水資源管理制度考核工作。

4 結 論

我國的用水總量統計工作存在諸多先天不足和缺陷,相關研究呈現碎片化,其制約了對最嚴格水資源管理制度的實施。在經濟社會發展新常態下,建立健全用水總量統計組織體系,是推動用水總量統計工作的關鍵。本文構建了依托水資源稅征繳體系的用水總量統計組織體系:列入水資源稅征繳范圍的用水量,按行政區劃統計;對沒有列入收繳水資源稅的用水戶,由所屬縣(區)水行政部門負責用水總量統計。按“水資源稅征繳組織+行政區劃組織(補充)”的組織方式開展用水總量統計工作,其主要優勢在于,可借助資源稅領域的相關法律法規促進用水總量統計工作。但限于本人的水平,本文沒有考慮到信息技術對統計組織變革的推動力,即技術的發展與進步會對組織的構成造成影響。

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F222.7

A

1003 -9511(2015)03 -0051 -05

2015-03 -03 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.012

水利部重大公益性項目(1261430112068);中央高校基本科研業務費項目(2014B01314)

王梅(1991—),女,安徽蚌埠人,碩士研究生,主要從事水資源管理與項目管理研究。E-mail:dreamerwm@126.com