中國可再生能源發電產業發展與電價政策實施

孫 鵬,張 力

(1.海南大學經濟與管理學院,海南 海口 570288;2.廣東海洋大學寸金學院,廣東 湛江 524094)

中國可再生能源發電產業發展與電價政策實施

孫 鵬1,張 力2

(1.海南大學經濟與管理學院,海南 海口 570288;2.廣東海洋大學寸金學院,廣東 湛江 524094)

近年來中國能源與環境問題逐漸凸顯，大力發展可再生能源是破解能源供給與環境約束雙重難題的關鍵所在，當前包括中國在內的眾多國家廣泛采用上網價格政策作為扶持可再生能源產業發展的核心政策。本文在對中國當前可再生能源發電產業的發展與上網電價政策情況進行梳理的基礎上，探尋產業發展與政策實施過程中存在的問題，并提出未來的改進策略。

可再生能源發電產業；上網價格政策；外部性；產能過剩

1 可再生能源發電產業發展概況

近年來中國可再生能源發電產業發展迅猛，可再生能源利用的規模不斷擴大，可再生能源對能源消費總量的貢獻日益顯著，可再生能源裝機容量、發電量增長速度顯著提高(見表1)。

表1 2005—2012年中國可再生能源發電主要分類裝機容量、發電量情況

注：水電、風電、太陽能發電、地熱海洋能發電的發電量按照全國歷年供電標準煤耗折算，生物質發電按照全國歷年發電標準煤耗折算。

數據來源：國家可再生能源中心。

2 可再生能源發電產業發展存在的問題

2.1 發電成本高，缺乏市場競爭力

可再生能源發電成本居高不下一直是困擾世界范圍內可再生資源發電產業發展的關鍵問題，如表2所示，可再生能源發電中僅有水電達到了與其他能源相競爭的成本水平，風電、光伏發電以及生物質能發電成本還與傳統化石能源以及核能單位發電成本相距甚遠。

表2 各種能源發電對比

數據來源：IHS劍橋能源(以能源促增長2012年可再生能源展望報告，世界經濟論壇與IHS劍橋能源研究協會)[3]。

因此當前的可再生能源發電產業還尚未達到市場競爭要求，必須由政府以法律及政策性補貼的形式加以保護。中國的《可再生能源法》中就明文規定，電網企業有責任按照政府制定的標桿電價全額收購可再生能源電力，超出市場價格的部分在全網消費者之間進行分攤。可見，當前可再生能源發電產業如果離開了政府的保護仍然無法存活。

2.2 短期產能過剩與長期產能不足矛盾凸顯

可再生能源發電產業是否存在產能過剩不管是在政府部門、企業界，還是在學術界一直都存在著爭議。如工信部、發改委在其聯合《2009年中國工業經濟運行夏季報告》中指出，太陽能、風能等新興產業存在重復建設、無序上馬等產能過剩問題非常嚴重。隨后科技部相關官員和專家經過近一個月的調研形成了一份關于光伏、風能、核電產能情況評估的報告，認為“產能過剩”的判斷有失公允，并擔心這一論斷會誤導輿論，影響中國新能源產業的正常發展進程。作者認為可再生能源發電產業作為新興的高科技產業，未來擁有廣闊的發展前景和市場空間，長期來看，當前的產業規模還遠沒有達到未來的市場需求水平。但近年來可再生能源發電企業(尤其是上游的發電設備制造商)市場競爭激勵，導致利潤率不斷降低，虧損嚴重也是不爭的事實。我國最大、也是世界四大光伏企業之一無錫尚德2012年虧損達4.95億美元，2013年3月，無錫尚德進入“破產重整”；風電巨頭華銳風電2012年第三季度開始已經全面虧損。國內風機價格從2008年的每kW6200元以上下已經下滑到2012年的3500元左右，企業利潤率不到10%[4]。這些現象都表明當前的可再生能源發電產業正面臨短期產能過剩與長期產能不足的雙重矛盾之中，制約了可再生能源發電產業的健康和可持續發展。

2.3 上網、并網仍存困難，替代能力有待提高

“上網難”問題自可再生能源發電產業發展之初就一直困擾著整個行業，這其中最主要的問題在于：首先，可再生能源發電規劃與電網規劃脫節。可再生能源發電規劃中沒有明確具體承擔接入電力系統的電網工程。中西部可再生能源富集地區電網結構薄弱，消納能力極其有限，大規模開發出的電力大部分需要輸送到其他區域電網來進行消納。而電網規劃建設滯后導致可再生能電力上網更加困難，“棄電”現象極其嚴重。2013年風電利用小時數超過2000小時,平均棄風率為10%，雖然比2012年降低了7個百分點，但仍然有約200億kWh風力未能上網。同時，可再生能源項目建設周期短，電網建設周期長，使得可再生能源項目與配套電網項目投產不同步而造成并網難。

此外，可再生能源發電規劃與消納市場脫節。可再生能源發電規劃多側重于能源及開發規劃，在規劃中沒有具體的消納方案。大型可再生能源基地的大規模集中開發因未能明確具體的消納方案和跨大區送電電網工程，即使并入了本地區電網，也會因本地區消納能力有限而出現實際發電出力受限、風電場棄風現象。

雖然可再生能源電力是火電、核電等電力能源的良好替代，但上網、并網難以及棄電問題使得這一替代作用減弱，直接導致一些地區對可再生能源發電的抵觸和浪費，未來提高可再生能源發電的替代能力將是決定產業發展的關鍵環節。

2.4 設備性能低下、運行水平不足導致事故頻發

可再生能源電力的安全性與穩定性與傳統煤電、核電相比還存在不小的差距。以風電為例，隨著風電裝機在電網中所占的比例不斷增長，風電對電網的影響從局部配電網逐漸擴大到主網。多數風電基地，遠離負荷中心，電網結構薄弱，缺乏電源支撐，需要高電壓大容量遠距離輸送，風電隨機性和反調峰性的特點，使主網調峰調壓、頻率控制等方面難度增加，加大了電網安全穩定運行的風險[4]。如表3所示，2011我國風電機組脫網事故為193起，比2010年的80其增長了140%，對電網安全運行構成威脅。由于風電機組性能不滿足要求、風電場設計安裝存在隱患、并網檢測手段不足、風電場運行維護和調度管理薄弱等原因，致使風電機組脫網事故頻發，直接影響電網安全穩定運行。

表3 2010—2011年風電機組脫網事故統計

數據來源：電力監督電度報告2011。

3 可再生能源電價政策存在的問題

由于可再生能源電力還處于產業發展初期，市場競爭力還沒有培育起來，因此當前在可再生能源發電產業中存在廣泛的政府激勵性的規制行為，其中以上網價格政策最為常見和有效，世界范圍至少 60 個以上的國家已經應用了這一政策。但我國實施的上網價格政策并不是十分完善，還存在著一些突出問題。

3.1 政策體系存在的問題

雖然中國已經出臺了多項促進風力、光伏以及生物質發電發展的政策法規，制度建設已經較為全面，但由于能源發展形勢的快速變化，這些政策的制定沒有考慮可再生能源發展目標，或者對實現可再生能源目標的政策需求考慮嚴重不足，因此尚需要在許多方面加以改進。首先，當前可再生能源產業發展支持政策還缺乏統一協調機制。雖然已經提出了可再生能源發展的占比目標，但長期以來，由于主要事項被不同行政部分分管，中國可再生能源的管理、戰略、規劃和政策被割裂，即使從單個可再生能源行業上看，規劃、項目審批、專項資金安排、重大科技項目和示范等職能不僅僅在國家能源局，還涉及國家發改委、財政部、科技部等多個部門。這在某種程度上使得可再生能源發展目標、配套措施與其實施之間發生脫節[5]。同時，決策機制和法律體系有待進一步完善。目前一些規劃、政策制定和項目決策仍缺乏科學性和公開透明性，導致在發展戰略制定、技術路線選擇、體制機制改革等重大事項上認識不統一。可再生能源涉及的各項法律出臺的時間差距大，法律法規之間還存在矛盾以及不適合發展形勢需要的情況。

3.2 成本分攤制度造成的問題

2006年中國確立了可再生能源電價補貼以可再生能源電價附加方式在除農業用電以外的全網消費者進行分攤，這一制度安排構成了當前我國可再生能源電價補貼的核心制度，但同時也出現了很多新的問題。

首先，電價補貼的資金到位遲緩，嚴重影響了可再生能源開發商的資金回籠和生產積極性。2012年12月，國家發改委和國家電監會發布新一期的可再生能源電價補貼和配額交易方案的通知，補貼期為2010年10月—2011年4月，補貼涉及800多個風電、太陽能、生物質以及地熱發電項目，共計113.45億元。時隔一年半才將補貼發放到位，比正常的發放周期的半年還要晚一年。這種補貼發放的遲緩是與當前的成本分攤制度有密切關系的[6]。2009年《可再生能源法》的修訂中提出國家財政設立可再生能源發展基金。基金的資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入。而按照《可再生能源法》中的規定，電網企業按照中標價格收購風電、光電等可再生能源，超出常規火電上網標桿價格的部分，附加在銷售電價中分攤。特別是2011年底財政部、國家發改委和國家能源局聯合印發了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》中規定，電價附加征收方式發生變化，由電網企業代收代管轉為交由電網企業征收上繳中央國庫。基金的管理涉及多個部門，征收方式的轉變增加了基金的管理層級，進而延長補貼下發周期。

此外，雖然可再生能電價附加調整了五次，目前已經上升到了0.015元/kWh，但可再生能源補貼的資金缺口依然在加大，據電監會剛剛發布的《節能減排電價政策執行情況監管通報》，截至2011年底，可再生能源電價附加資金缺口達110億元。由于歷史的欠債問題，2012年電價附加收入有一部分需要彌補此前的資金缺口，這就造成了“寅吃卯糧”，缺口不斷加大。未來探索更加多樣化的成本分攤途徑，彌補補貼資金的缺口問題將成為改革的方向[7]。

3.3 定價方式及類型存在的問題

中國當前對可再生能源電價的制定都采用了基于成本-加成定價法。利用這一方法的目的是維持可再生能開發項目在一個合理的投資回報率上，從而起到降低投資風險，拉動投資的作用。這種方法優點在于價格水平只與可再生能源技術水平、應用規模、期望的利潤率水平相關，估算簡便。但同時這種方法也存在很多弊端，這種方法下可再生能源電力價格與傳統化石能源價格變動、化石能源環境成本無直接聯系，因此不能包含經濟運行帶來的全部的溫室氣體減排價值、環境效應以及社會偏好。 因此，這種定價方法無法準確、完全的解決化石能源消費的負外部性問題[8]。

此外，當前中國可再生能源電價類型主要以固定電價為主，這種方式對于電價管理便捷性以及投資收益的穩定性方面都有一定的優勢，但這種脫離了市場價格的定價類型有可能對可再生能源的發展帶來一定不利影響。以風電為例，風電是對常規能源電力的一種替代，其價格應該更好地反映化石能源的稀缺程度的變化，與常規能源電價形成聯動關系，溢價定價方式未來可能會發揮更好的效果[9]。中國現行的風電價格制度缺乏這樣的聯動機制，因而從長期來看其適應性受到影響。

4 促進產業健康發展的政策舉措

4.1 加快可再生能源發電配套產業設施建設，提高能源替代能力

可再生能源產品對傳統能源產品的替代不僅僅是電力產品本身的簡單替代，而是對能源勘察-能源獲取-能源輸送-能源使用組成在一起的整個技術鏈條的替代。因此在替代過程面臨著極大的技術不確定性和困難性。重復和低水平建設現象還相當嚴重。直接導致了可再生能源在開采、輸送以及使用過程無法與傳統能源等同，無形之中加大了能源間的差異化水平[10]。差異性越大(替代性越低)，可再生能源對不可再生能源替代就越困難，也容易導致能源危機的出現，因此現階段決策者要特別重視可再生能源產業的上、下游產業鏈建設，完善可再生能源的產業基礎設施建設以及服務支撐體系建設，盡可能降低能源間的差異化程度，提高能源間的替代速率。

4.2 加強可再生能源發電產業鏈監管，抑制產能過剩

近年來太陽能、風能等新興可再生能源產業存在重復建設、無序上馬等問題非常嚴重。這些問題綜合起來就導致了短期我國的可再生能源產業存在較嚴重的產能過剩問題[11]。

為此，未來政府應強化可再生能源產業鏈的市場監管，提高市場的準入門檻(尤其是上游設備制造產業)，規制行業惡性競爭，扶持一批技術先進、資本雄厚的國際化設備制造商；同時，強化地方政府監管，規范地方政府的政績考核，堅決遏制重復建設、無序上馬現象的發生；再次，開拓海外市場與擴大內需并舉，堅決反制外國針對我國可再生能源產品的貿易摩擦，維護出口商的合法權益。同時積極挖掘國內市場，向分布式發電、農村電網建設等方向轉型，擴大內需。只有通過政策組合拳的有效實施，才能防止可再生能源產業的“未盛先衰”，實現產業的健康發展。

4.3 完善能源定價機制，強化能源間的替代關系

當前中國的可再生能源的定價機制還是以成本加成法為基礎，未將可再生能能源的外部價值考慮進來。未來必須要理順能源產品的定價機制，抑制能源低成本消費，將低成本使用能源的鼓勵政策改為高成本使用能源的約束政策，并實現可再生能價格與化石能源價格實現聯動，未來還應在準確估算資源環境價值的基礎上考慮采用試行機會成本定價的方法。另外，未來能源價格改革最佳的市場化方向就是讓外部成本(價值)內部化，即應當把化石能源生產和消費過程中產生的空氣污染、氣候破壞、呼吸道疾病等外部性反映到化石能源價格中去，以彌補市場失靈造成的化石能源價格“虛低”，從而促進可再生能源的研究和開發。

4.4 協調各種能源政策，改革可再生能源上網價格政策

上網價格政策是未來可再生能源電力產業發展的核心政策，但目前的實施過程中仍存在很多問題，必須加以完善和調整。一是協調好上網價格政策與其他扶持政策的關系。在上網價格政策使用的同時，要加強財稅、金融、研發等政策的扶持力度，形成更加健全完善的政策扶持體系。二是要優化上網價格政策的價格規制類型。中國的可再生能源電價經過了早期一段無序定價的階段后，目前各個產業已經形成了全國統一的規制價格，未來還應針對不同能源、不同區域的特點，制定更加靈活的價格。比如溢價政策可以實現與其他化石能源電力的價格聯動，從而能夠更有效的激勵可再生能源產業發展[12]。三是要探索更加合理的上網價格政策的成本分攤方式。當前中國采取的是除農業用電外的全網消費者共同分攤可再生能源電價附加的制度，這種制度的弊端是不能將化石能源的負外部性問題內部化，同時消費者福利以及電力消費企業利潤也將會受損。因此，未來應探索由化石能源企業分攤可再生能源產業電價附加的制度設計，從而解決市場失靈，促進能源替代。

[1]時璟麗.關于在電力市場環境下建立和促進可再生能源發電價格體系的研究[J].中國能源,2008,(01):23-27.

[2]王仲穎,任東明,高虎.中國非化石能源之路——2020年非化石能源滿足15%能源需求目標的途徑和措施研究[M].北京：中國經濟出版社，2012.

[3]IHS劍橋能源研究協會.以能源促增長2012年最可再生能源展望報告[R].2012.

[4]王仲穎,任東明，高虎.可再生能源規模化發展戰略與支持政策研究[M].北京：中國經濟出版社，2012.

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[8]Cory K S,Couture T,Kreycik C.Feed-in Tariff Policy:Design,Implementation,and RPS Policy Interactions[J].National Renewable Energy Laboratory,2009.

[9]史丹,楊帥.完善可再生能源價格的政策研究——給予發電價格補貼政策與實踐效果的評述[J].價格理論與實踐，2012,(6).

[10]孫鵬，聶普焱.動態視角下可再生對不可再生能源的替代研究[J].系統工程,2014,(04).

[11]孫鵬，聶普焱.可再生能源產業規制：支持價格與研發補貼的相機抉擇[J].當代財經,2013,(04):94-105.

[12]Sun P.A Comparative Study of Renewable Energy Industry Regulation on Feed-In Tariff ——Based on Pricing Strategy of Value Standard Method[J].Journal of Applied Mathematics,2013,368296.

(責任編輯 譚果林)

Renewable Energy Power Industry Development and Feed-in Tariff Practice in China:Problem and Improvement

Sun Peng1，Zhang Li2

(1.School of Economics and Management Hainan University Hainan Haikou 570228 2.Cunjin College of Guangdong Ocean University Guangdong Zhanjiang 524094)

In recent years,the energy and environment problems in China gradually stood out.Further developing renewable energy is the key path to solve the problems of energy supply and environmental constraints.Currently,many countries including China has taken feed-in tariff as the core policy to support the development of renewable energy industry.In this paper,on the basis of sorting out the development of renewable energy industry and practice of feed-in tariff in China,the paper tries to find out the problems of industry development and policy implement.And some improved strategies in the future are provided.

Renewable energy power industry;Feed-in tariff;Externality;Overcapacity

國家自然科學基金地區項目(41361029)，中西部高校綜合實力提升計劃(海南大學)農業經濟與管理創新團隊項目，海南大學科研基金項目(kyqd1430)。

2014-06-26

孫鵬(1985-)，男，吉林吉林人，講師，經濟學博士；研究方向：產業經濟與海洋經濟。

F062.9

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