新周邊形勢下中國-東盟農業科技國際合作的廣西實踐

曹玉娟,楊起全,趙延東

(1.武漢大學哲學學院，湖北 武漢 430072；2.廣西社會科學院，廣西 南寧 530022；3.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

新周邊形勢下中國-東盟農業科技國際合作的廣西實踐

曹玉娟1,2,楊起全3,趙延東3

(1.武漢大學哲學學院，湖北 武漢 430072；2.廣西社會科學院，廣西 南寧 530022；3.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

本文通過總結和分析廣西與東盟農業科技國際合作的三大模式及存在的問題，并在此基礎上圍繞國家新周邊外交戰略，提出相關政策建議：設立農業科技國際特派員計劃，加強對邊境草根科技援外的支持，構建多層次的多元項目支持體系，營造鼓勵和支持企業科技合作的環境。

中國-東盟；農業科技；國際合作；地方模式

1 中國-東盟農業科技國際合作是國家新周邊外交戰略的重要切入點

1.1 東盟正在成為各國科技外交的博弈場

當今，科技資源和創新要素在全球范圍內加速流動，科技合作因其中性、包容、互惠、高衍生、持久滲透等優勢，正日益嬗變為各國外交的重要戰略資源。隨著美國“亞太平洋再平衡戰略”、日本“自由與繁榮之弧”、印度“東進政策”等的推進，世界主要國家在東南亞地區的科技外交開始走向縱深。例如，美國的總統科學特使、日本的花甲專家、歐盟的科技政策對話、俄羅斯的原子能研究等陸續走進東南亞，全球知名科技廠商如英特爾、三星、惠普等也紛紛進駐越南、泰國、印度尼西亞、馬來西亞等“海上東盟”國家。與此同時，東盟各國也在積極尋求與中國、日本、韓國以及澳大利亞、印度和新西蘭進行科學技術的緊密合作[1]，并日益注重“利用開放獲取來發掘本地研究的潛力”，目前東盟有超過190人在參與歐盟第七科技框架計劃[2]。自中國-東盟戰略伙伴關系建立以來，科技一直交融于雙邊經貿合作與人文交流之中。目前，中國已經與印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南6個海上東盟國建立了雙邊科技合作聯委會機制，啟動了中國-東盟科技伙伴計劃，實施了1000多個長期合作研究項目，涉及農業、海洋、能源、減災防災、醫療衛生、環境等眾多領域[3]。正如經合組織所稱，東南亞國家需要擁抱科學和創新，必須密切關注中國的發展[4]。也就是說，中國與東盟的科技合作應成為東盟增加區域競爭力和改善生活質量的新增長點。

1.2 農業科技合作在“南海絲綢之路”建設中占據基礎性地位

面對復雜而嚴峻的外部環境，中國依然推行安鄰、睦鄰、富鄰的周邊外交政策，并決定與東盟國家共同建設“21世紀海上絲綢之路”，實施國際化程度更高的、開放領域更全面的新周邊外交政策。農業是東盟大多數國家的支柱產業,農業科技合作在“南海絲綢之路”建設中的地位舉足輕重，承載著國際糧食安全、產業合作優化、科技減貧及國家形象提升的多重使命。南海絲綢之路所橫穿的中國-東盟自貿區覆蓋了全球近三分之一的人口，而東南亞國家糧食供求失衡，該路沿線的印尼、菲律賓、馬來西亞和新加坡四國糧食均靠進口，且糧食生產也是可用耕地逐年減少、擁有13億人口的中國的永恒主題。通過農業科技合作解決這一地區糧食供需問題對全球糧食安全是貢獻，也是責任。此地區的泰國、緬甸、越南等五國雖是“全球米倉”，但目前越南、老撾、柬埔寨、緬甸這四個傳統農業國家種植的水稻品種大多為來自中國的雜交水稻品種，且產量仍然偏低，雜交水稻育種和種植技術急需向中國學習。據統計，近年來廣西口岸每年出口越南的雜交水稻種子都在3000噸左右，幫助越南提高水稻單產6%以上[5]；在柬埔寨、文萊等國也展示了中國雜交水稻新品種與新技術的美好前景。與此同時，東南亞是“世界重要的熱帶作物生產基地”，而中國是東南亞熱帶作物的主要進口國與最大的合作種植國，在這一領域通過技術創新豐產提質，對于幫助該地區貧困人口的脫貧致富具有不可替代的作用。而且，在非農產業合作全面推進的“自貿區升級版”時代，加強肩負最大民生的農業領域的科技合作，有助于優化雙邊產業合作結構、提升大國形象。更值得注意的是，農業科技合作一直是廣西、云南與周邊東盟國家次區域合作的重點內容與活躍領域，是雙邊科技合作最有條件、最有需求也是最容易推進的領域，已為雙邊共建“南海絲綢之路”夯實了基礎、提供了入口、締結了紐帶。

2 中國-東盟農業科技國際合作的地方實踐——廣西模式

廣西作為中國-東盟農業合作的窗口區，以東南亞國家的農業發展需求為引導，以基地為平臺，以比較優勢為支撐，進行了農業科技合作模式創新，陸續推出了“草根型”、“市場主導型”、“政府主導型”等多種模式。借助這些模式創新，廣西與東盟共同開展了一系列富有成效的技術交流、技術培訓及試驗示范項目合作，有力推動了雙邊互信的提升。

2.1 民間自發的草根科技跨境扶助模式

民間自發的草根科技跨國扶助模式，是因應廣西邊境地區特殊的歷史、地理、親緣環境，以及兩國農業生產者、農村產業結構和產銷環境的變化，從傳統跨境族親互助中演化而來的一種農業科技合作模式。其主要特點就是草根農業技術人員的親情援助與地域援助。援助者利用自身或國內實用技術培訓所積累的技能儲備，通過族親網絡或地域關系網絡，向受援者提供農業技術、邊境貿易的扶助和服務，形成穩固的民間情愫與相互忠誠，幫助受援者提高自我發展能力、實現穩定增收目標。

廣西與北方邊境人煙稀少的情況差異較大，邊境人口密度較大；邊民跨境通婚歷史久遠，族親關系盤根錯節，農業技術跨境互助代代相傳。隨著興邊富民行動的深入推進與中國科技實力的大幅提升，中越邊境農業科技落差、農產品價格勢差逐步拉大，基于族親網絡與利潤價差的基層農業技術推廣隨之活躍。據不完全統計，廣西沿邊境3～10千米內的每個行政村都有1～2個草根農技高手經常進入越南族友群，推廣廣西種養新技術。近年來，隨著中國-東盟自由貿易區的建成運行，中越邊境通道成為中國通向東盟的“黃金通道”，跨國人流物流極為活躍，僅東興口岸每天出境到越南的“跨國族”就達3000多人，他們既利用邊貿富裕了自己，也利用交易網絡增加了越南邊民的產品出口，并送去了中國的技術與服務。這種基于民間親情、地緣與需求的自發式草根科技跨國扶助，就是根據個性化需求，借助草根網絡和邊貿平臺，以隨邀隨到方式自覺進行技術扶助。其最大特點是可對個人關系網絡中的特定受援者進行全程追蹤與及時服務，雙方持續參與和互動；能打破國界線的剛性約束，形成以技術服務能力為磁芯的民心跨國吸附與軟實力消長，在特定范圍內的民間外交影響極為深遠，但政府介入成本幾乎為零。不過，這種科技扶助零星、低位，地域、領域的局限性也較大。

2.2 市場主導的“項目+基地+企業”型農業科技跨國合作模式

“項目+基地+企業”的科技特派模式是國際科技合作的主流與趨勢，也是市場力量參與科技外交得以實現的載體。企業根據業務需求和市場空間，通過項目合作、基地建設，將自身的產業鏈或技術鏈部分或整體地向周邊國家進行特派式延伸，實現雙邊或多邊的互利共贏。這一模式已成功應用于廣西制糖、繭絲綢、生物質能源、制茶等企業的產業鏈中，并在應用實踐中不斷優化和更新。

以制糖為例，廣西龍州、寧明、大新、防城等地的糖企與越南下瑯、海河等縣簽訂跨國合作種植甘蔗協議，利用越南豐富的土地資源和勞動力發展境外原料蔗基地，中方提供良種、化肥、農藥、農膜、農業機械等生產物資,常年派出技術專家指導當地邊民種植,并對越南基地的原料蔗實行同等保價收購與“優先運輸、優先過磅、優先入榨”等便利措施，既解決了廣西制糖企業原料蔗供應不足的問題，也有效帶動了越南邊境地區農民增收致富。據初步統計，僅2008—2011年，廣西與越南邊境各省累計合作種植甘蔗面積已超過6.5萬畝[6]，越南邊境已成為廣西糖企的“第一生產車間”。廣西與東盟各國農業合作項目還有很多，廣西農業技術優勢的企業紛紛赴越南、老撾、柬埔寨等國開展農業資源開發合作，建立了一批木薯、甘蔗、茶葉、蠶桑、劍麻及馬鈴薯生產加工基地，數以百計的科技人員在周邊國家開展創業與技術服務，積累了許多境外科技合作項目實施和管理經驗。

這一模式以企業為主體，基于雙邊產業發展與市場需求，將廣西的企業、資本、技術送達周邊國家，與合作國的人力、土地資源等優勢相結合，帶動當地農民增收致富。其最大的魅力在于，企業按照市場規則與行業標準，通過生產組織創新，確保企業、科技專家與基地農戶等相關方各取所需、各獲所利。簡言之，這一模式屬于市場化的科技外交類型，通過“無形之手”促進與周邊國家的產業科技合作機制的形成與完善。但該模式的缺陷也是明顯的，市場的趨利性束縛其僅能在風險較低但發展空間不大的種植業領域。

2.3 政府主導的示范型農業科技國際合作模式

政府主導的研發合作型模式是政府根據雙邊產業與研發的互補性，以項目支持、示范園區建設等形式，鼓勵和引導體制內的研究機構走出去，與業務關聯度較高、互動較多的相關周邊國家科研機構，進行合作研發、技術培訓、示范技術推廣等，拓展受援國農業內部增收功能。這一模式廣泛被各級政府采用，正在中越、中老、中柬、中緬的農業合作試驗項目中進行漸入漸深的實踐，并已在一定范圍內取得了集中力量打造示范典型的體制效應。

表1 廣西“項目+基地+企業”型國際科技特派模式的代表性企業及特派情況

數據與資料來源：根據廣西科技廳、農業廳網站公開資料整理所得。

近年來，廣西科技廳先后與越南諒山、廣寧、高平三省科技廳簽署科技合作備忘錄，通過科技計劃項目支持中越兩國科研機構、大學開展科技合作與交流。此外，還與東盟在水稻高產、葡萄栽培、甘蔗高產高效、中草藥種植、八角低產改造等領域廣泛合作。2013年，廣西科技廳新支持面向越南的廣西科技計劃項目7項，支持經費達400萬元[7]；通過合作，組建了一支包括農業技術、營銷和管理人員在內的專業隊伍，為合作方展示、培訓和推廣雜交水稻、甘蔗、木薯、玉米、蔬菜等多種農作物新品種及示范技術，研究適合當地優勢農作物品種的高效、節本、實用的配套栽培技術。目前，廣西壯族自治區人民政府決定拿出2700萬元建立越老柬優良品種試驗基站，推動與周邊國家在農作物良種繁育、農作物種質資源保護、農作物品種綜合試驗以及新品種展示與人員培訓等方面的全方位合作。該模式基于政府互信、經貿合作與周邊外交政策等綜合影響下的有組織的跨國科技合作，主要借助于政府間互信合作，以共建示范項目的方式進行農業技術援助。其最大優點在于“政治+體制”效應的疊加，政府全程跟蹤，以政府資助為主，民間與企業參與較少，短期見效較快。但其受制于雙邊政治關系變化的影響，伴有一定的領域局限與時效約束。

3 存在的障礙

盡管中國特別是廣西與東盟農業科技國際合作取得了突出的成效且形勢向好，但要上升至體現國家新周邊外交戰略的高度，存在的掣肘也還不少，一些長期困擾中國與東南亞國家農業科技國際合作的機制性矛盾仍然存在。

3.1 雙邊農業科技合作完整的組織協調與服務體系尚未形成

中國與東盟國家的農業科技合作規劃和統籌能力還較為薄弱，農業科技合作分屬于農業、科技、林業、人社等不同部門，呈現“九龍治水”的局面。項目資源分散，科技優勢未得到充分體現，與國家新周邊外交政策的要求不適應?，F有的農業國際科技援外或特派管理機構均為臨時性的過渡機構，聯合工作機制、市場選擇機制與援外專家選擇激勵機制尚未真正形成。在本報告的調研中，廣西農科院三位援外專家在受訪中均強調，中國農業援外項目的分散性與短期性、援外專家的激勵保障問題是國家科技對外合作亟需解決的問題。

3.2 雙邊農業科技合作的結構性矛盾突出

中國與東盟農業科技合作的一些深層次的問題仍然沒有從根本上得到解決。例如，合作項目規模小而分散，現有合作過度集中于種植業與水果貿易領域。種植業則僅停留于育種與栽培技術，而水果往往對時效要求嚴格，農產品加工與物流系統的技術合作極為迫切。

3.3 雙邊技術與創新能力的鴻溝是農業科技合作的一大障礙

受研發投入限制，東南亞國家特別是周邊的緬甸、老撾、柬埔寨、越南等國農業科技整體水平低，科技人員極度匱乏，這一問題短期內不可能解決。這意味著中國和該地區農業技術力量和科研能力方面的差距還將不斷擴大[8]，科技單向輸出的現象將存在很長一段時間。

3.4 雙邊農業科技合作仍存在一定的風險

由于部分東盟國家政策的連續性、穩定性不夠，雙方的農業科技合作一直備受制約。同時，一些東盟國家政府部門辦事效率低下，農民勞動效率不高，增加了企業在境外投資合作的成本；信息、物流等基礎設施滯后，對國際農產品市場信息搜集與處理能力不足，給不少農業企業帶來潛在風險。

4 思考與建議

從以上分析可以看出，中國-東盟農業科技合作實際上是一項多方協同的國際合作。在運用“舉國體制”建設承載國家新周邊外交使命的“一帶一路”的當下，整合優化各級科技服務與經貿合作資源，大力推進民間、市場與政府“三位一體”的農業科技國際合作，應作為“南海絲綢路”國際科技合作機制的基本主線?，F階段應針對中國-東盟農業科技國際合作的主要掣肘，厘清政府、市場、民間的職能分工與協同力點，主要從以下幾個方面進行政策引導。

4.1 以農業科技國際特派員計劃為突破口，快速建立統一的科技合作組織協調與服務體系

中國的科技特派員制度，是在現有體制機制基礎上創新科技組織與服務方式的一項制度安排。這一制度在實踐中突破現有體制性局限，以統一的“科技特派”品牌將分散的、短期性的、零星的科技服務、科技創業、科技成果轉化與推廣資源快速整合，形成“九龍合一”的國際科技創新合作新體系。故建議，整合分散于中央與地方、政府部門之間、企業與民間的援外資源，并借鑒日本JICA經驗，設立專門的援外機構，建立國家層面的國際科技合作統籌機制。近期重點聚集科技、農業、商務與外事四大部門的力量，設立統一的、服務國家周邊外交戰略的農業科技國家特派員計劃專項，并納入國際合作專項；可在廣西、云南兩地先試行國際科技特派員農業園區，并按照“由近及遠、先易后難”的次序有序推動國內科技特派員走向東盟。同時，由科技部門建立統一的農業科技國際特派員準入制度與培養管理體系，加強國際特派員扶持與激勵力度，增加援外項目經費額度、援外科技人員補貼標準；完善農業科技國際特派員創業服務配套，更多地享受金融、稅收等優惠政策輻射；不斷總結宣傳國際農業科技特派員經驗，激發國際農業科技特派員在“南海絲綢之路”的國際科技合作中發揮使者作用。

4.2 以打造跨境技術服務圈為支點，加強對邊境草根科技援外的支持

跨境民心相通程度與國家間技術服務關聯度、大國跨境技術服務能力密切相關。建議充分利用廣西、云南與東南亞周邊國家的地理接壤、族親交融、人員互流的地緣親緣優勢，以中國-東盟跨境經濟合作區為節點，建設沿邊農業科技跨境合作走廊，打造跨境技術服務圈，引導草根力量科技援助由自發向自覺轉向，推動西南沿邊技術擴散的經濟圈、服務圈向周邊國家邊民輻射，促進民心相通、邊民融合。重點從以下三個方面加強邊境草根科技人員的扶持，牢固中國與周邊國家“民心相通”的天然紐帶：一是成立跨境農民專業合作組織，大力發展跨境經營大戶與科技服務業，逐步將業余的、親情式的邊境草根科技特派力量發展為一支有一定保障的專業隊；二是大幅增加邊境地區農技推廣的財政投入，并特設跨境農技推廣專項工作經費，用于跨境技術推廣人員教育培訓、技術引進試驗與示范等技術推廣項目費；三是鼓勵和引導行業協會、社會團體等非政府資本與技術資源適度注入，建立跨境科技援外志愿者隊伍，參與跨境農業技術援助的社會化體系建設。

4.3 以“縮小能力鴻溝與解決周邊急需”為目標，構建多層次、梯度式項目支持體系

農業科技國際合作主要以項目為載體。針對當前落戶東盟各國的科技合作項目基本以單一的農業項目為主，尚不能滿足合作國構建現代產業體系的實際需求，且政府經費支持額度有限。建議整合中國商務、農業、林業、海洋、能源、工信、科技、教育、衛生、地質等多部門項目資源，針對東盟國家的發展程度差異與急需優先次序，建立階梯式項目支持體系，解決中國與東盟農業科技國際合作的結構性矛盾與能力鴻溝障礙。一是按“援助+合作+經貿”的梯度建立農業科技國際合作項目庫。其中，援助式項目主要推向周邊的越南、緬甸、老撾、柬埔寨等東盟最不發達國家。二是按“前期啟動+中后期運行”的梯度建立農業科技國際合作政府支持體系。在前期推進中，需要政府以國家援助項目等形式對交通、物流、農業、生物、礦產開發、疫病防控、旅游、海洋等領域進行適當投入，建立綜合技術示范推廣基地、聯合工程實驗室、科技信息共享平臺，用于推動科技合作試點擴大工作的開展；進入運行階段后，則應通過共建科技園區、國際技術轉移中心等項目，依靠市場行為支撐持續發展。同時，不斷健全農業科技國際合作的協力機制，逐步推動政府與社會、公益性與經營性力量的互補互利，最終形成政府主導公益性特派、市場力量主導經營性合作、民間力量主導親情性援助的多元化項目格局。

4.4 以完善配套政策與降消風險為力點，營造鼓勵和支持企業科技合作的國際環境

農業科技國際合作是跨國合作大環境的產物，離不開國內健全政策的支持與國家間政策的銜接。而且，市場經濟正在逐步縮小政府在國際科技合作中的微觀行動空間，企業技術轉移、擴散與交易空間卻在日益放大，并必將成為南海絲綢之路科技國際合作的主力軍。故政府應強化政策統籌與溝通協調功能，出臺切實有效的國際科技合作政策措施，為企業面向東南亞的經營性科技合作提供適用性法律支持與風險分擔機制。一是提供咨詢服務與優惠政策，主要為企業提供科技合作項目所在國的科技園區發展、促進高技術產業發展及優勢產業發展的政策與規劃，并在出口、通關便利化、貸款、融資、利息、技術和成果使用等方面給予優惠政策。二是建議設立科技合作風險補償專項資金，引導和支持一批創新轉化能力強、市場競爭能力強、技術帶動能力強的科技型龍頭企業，以建設跨國科技合作服務平臺為力點，有效整合科技特派員和農業科技成果、信息、品牌等要素，支持企業建立“技物結合、內外聯動”的“研培產裝送供銷”科技產業鏈，開展貫穿“產前-產中-產后”全程的多樣化科技合作業務。

[1]東盟國家將促進科技合作[EB/OL].[2011-01-07].科學與發展網.

[2]South-East Asia:EU’s‘preferred partner’in science[EB/OL].[2014-12-12].SciDev.Net.

[3]綜述：中國—東盟加強科技合作 共同應對全球挑戰[EB/OL].[2012-09-22].中國新聞網.

[4]OECD:South-East Asian innovation should look to China[EB/OL].[2012-12-20].SciDev.Net.

[5]農業成中國和東盟重點合作領域之一[EB/OL].[2012-09-25].中商情報網.

[6]蘇超光,韋波.成功合作 科技為核——廣西與越南邊境省開展農業交流合作透視[N].廣西日報，2012-02-09.

[7]廣西與越南邊境四省建立科技合作走廊[EB/OL].[2014-01-03].廣西科學技術廳網站.

[8]China-South-East Asia science ties’could benifit both[EB/OL].[2012-12-20].SciDev.net.

(責任編輯 沈蓉)

Local Practice of China-ASEAN Agricultural Scientific and Technological International Cooperation under the New Situation of Surrounding Areas

Cao Yujuan1,2，Yang Qiquan3，Zhao Yandong3

(1.School of Philosophy Wuhan University,Wuhan 430072,China;2.GuangXi Academy of Social Science,Nanning 530022,China;3.Chinese Academy of Science and Technology For Development,Beijing 100038,China)

This paper summarizes and analyzes three forms of agricultural scientific and technological international cooperation between Guangxi and the ASEAN countries,and points out some problems that the attention should be paid to further developing friendships with our neighbor states.On this basis,this paper puts forward some countermeasures according to the country peripheral diplomatic strategy,such as setting up foreign aid program of agricultural science and technology,strengthening the supports of foreign aid at the grassroots level,building a multi-level and diversified project system,creating good environment for encouraging companies launching international technical cooperation with Southeast Asia.

China-ASEAN;Agricultural science and technology;International cooperation;Local practical models

國家社科基金西部項目“自主創新的生成機制及西南民族地區的路徑選擇”(09XZX005)，“泛北部灣合作研究”八桂學者崗位資助項目。

2014-04-29

曹玉娟(1973-)，女，湖南祁東人，武漢大學科技哲學博士生、廣西社會科學院副研究員；研究方向：可持續發展的科技問題、創新管理。

F323.3,G322.5

A