一張古鎮保護開發的“負面清單”

黎里本來可以比周莊更有名。

上世紀80年代初，同濟大學教授阮儀三曾帶領團隊前往江蘇省黎里古鎮考察。他看到保存完好的古鎮，十分驚訝地主動與鎮上聯系，說要幫黎里古鎮做規劃和設計，當地政府回應：“我們不要規劃，我們建設得很好，不要你們知識分子跑這兒來多管閑事。”

阮儀三只好作罷，轉向周莊，與時任周莊文化站站長的莊春地（后為周莊鎮長）一拍即合。后者遵照阮儀三提出的“保護古鎮，另建新區，發展旅游，振興經濟”方針，對周莊進行了整體規劃。

后來，“中國江南第一水鄉”周莊名揚天下，而黎里卻鮮有人知。

關于黎里古鎮的這段往事，鎮上的好多居民都能說出個一二來，口氣中帶著遺憾。“我們黎里確實錯過了一次好的發展機會。”黎里古鎮保護開發委員會副主任凌剛強承認。

2010年，黎里古鎮又一次迎來機會，這次它決然選擇“保護開發”。同年5月，黎里古鎮保護開發管委會（以下簡稱“古保委”）正式成立;2012年1月底，總投資15億元的黎里古鎮綜合開發儀式啟動。

啟動儀式當天，自發到現場觀看的居民超過兩萬人，現場人山人海，80歲的孟祥觀至今難忘啟動儀式上的熱鬧景象。

這的確是個令人振奮的“大手筆”：黎里古鎮保護開發委員會計劃3年共投資15億元，對古鎮進行保護開發。由于與周邊江南水鄉如同里、西塘等不過半小時車程，黎里的發展目標因此聚焦為與周邊古鎮的“錯位發展”。

中國村鎮開發高潮期即將開始

黎里古鎮所經歷的，正是更大背景下的一個縮影，而這個“大背景”在李昕看來，是中國歷史村鎮保護與開發高潮期的即將到來。2014年8月，國務院發布《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，提出要大力發展鄉村旅游，推動鄉村旅游與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村寨、古村古鎮，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅游小鎮，建設一批特色景觀旅游名鎮名村。

李昕是聯合國教科文組織亞太地區世界遺產培訓與研究中心（以下簡稱“亞太遺產中心”）副秘書長，對于村鎮開發高潮期的到來，他表示擔憂：“新一輪‘上山下鄉正如火如荼，地方政府和各路資本都躍躍欲試，然而，對于大多數人來說，這都是個全新的領域，盲目之下必然亂象叢生。”

江蘇黎里古鎮西街開發（三期）（ 張琰/ 攝）

村鎮正在經歷著大規模的鄉村規劃建設和鄉村旅游開發，具有歷史文化資源或傳統基因的村落更是成為炙手可熱的爭奪目標。

如何在歷史文化名鎮（村）的保護建設中規避風險？借助國家藝術基金的支持，李昕和他的同事們最近正在策劃制定一套“中國歷史村鎮資源保護與利用負面清單”。

它借用了上海自貿區“負面清單”的概念，意在將對資本領域的引導轉向一種對歷史村鎮保護開發的指導性管理。

歷史文化村鎮的資源具有公共性、特殊性和脆弱性特征，一旦無序發展勢必會有大量的遺產被破壞。李昕說，“負面清單”的目標是為各方提供一個良性發展的指引和范本，減少對遺產的破壞，提高遺產使用效率，降低保護和開發的成本。

政府想要一個實用可操作的指導

保護和改造完成后，古鎮將進入日常管理階段，如何分配產權、管理外來投資者、產業引導等操作層面的問題更需要認真思考。凌剛強說，“但對于有些問題，一級政府并不都是行家，有很多也是外行。因此，政府特別想要一個實用性的、可操作的指導。”

2014年8月，黎里古鎮開發一期已基本完成，古街區初現舊時風貌，街區長度超過200米，沿河沿街房屋中85%為公房。

據凌剛強介紹，整個黎里古鎮有超過65%的房子為公房，政府通過抵押房產向國家開發銀行融資，這一古鎮開發的商業模式此前并不多見。

針對一些古鎮在發展過程中將原住民全部遷出的“負面”案例，李昕說，“在‘負面清單中，針對外來投資者即有一條明確的限制性條款‘不宜全部外遷居民，旨在通過人數和素質等多方面設定保留原有社會經濟網絡的底線。”

但是，黎里古鎮由政府為主導的運營模式，是否也存在問題？

黎里古鎮一期街區入口處，第二家店鋪是“張記海棠糕”。老板抱怨，“政府開發的速度實在太慢了”，“我今年57歲，做海棠糕的銅鍋17斤重，現在單手做已經越來越吃力，最多能做到65歲，還有8年，但古鎮什么時候能像同里、西塘那樣，每天來那么多游客，讓我生意好起來呢？”

張記老板還想賣點別的東西，但政府規定，該店鋪只能賣海棠糕，不能經營其他，這令他很不理解。

凌剛強解釋稱，對于現階段古鎮的招商引資和管理，黎里古鎮旅游開發公司請了一家策劃公司作了專門的策劃，詳細規定了區域功能和每家店鋪的經營范圍。如今看來，這個策劃也不完善，“如果能夠以‘負面清單形式出現，只明確禁止經營和不鼓勵經營的，那么商鋪的活力可能會更大。”

一家企業和200套民宿客棧

“現在的古鎮開發大多是以資本為導向的。” 318文化大院創始人、上海慧筑投資管理有限公司總經理張弘說，在古鎮開發的過程中，對資本的警惕和管理尤為重要。

在黎里古鎮一期范圍內，有一位來自北京的投資者，也是黎里古鎮的“返鄉精英”之一。2014年，這位投資者與“古保委”聯系，計劃在古鎮開設其集團連鎖的精品民宿客棧。因為此前其品牌民宿客棧的成功，“古保委”同意在第一期先租給他四套院落，全部位于臨河沿街位置，租期為20年，租金約為每月每平方米25元。目前，民宿的接待中心和三套客棧已經全部完工，投入試營業。

該公司董事長介紹，目前公司已跟古保委簽訂了二期合約，租賃30套房屋，將于今年國慶節正式開門營業，“如果成功，我們計劃在兩年內再租200套。”

在從觀光旅游到休閑體驗游轉向的當下，民宿在中國的發展可謂突飛猛進。200套民宿對于一個小鎮來說意味著什么？

面對資本的強勢介入，政府該如何應對？正在構建的“負面清單”中，將會專門對一些新動向和新趨勢進行研判分析，其中包括民宿客棧、內置金融試點和眾籌等。

不收門票和土地升值

與其他江南古鎮有所不同，黎里古鎮在開發之初就下定了“不收門票”的決心。

“政府投入15個億，并不是想要在幾年內把錢收回來。這不現實，也是根本做不到的。對于吳江經濟技術開發區，或整個蘇州市來說，黎里古鎮只是一個很小的地方，恢復這個古鎮是想要打造一張名片。”凌剛強說。

話雖如此，但門票的可觀收入令人垂涎。西塘古鎮旅游門票收入2004年為1062萬元，2009年3048萬元，2014年已經超過1億元。同里每年的純門票收入也能達到五六千萬元。

“15個億中，60%用在動拆遷上。通過對公房居民進行動遷，在共同協商的基礎上，給予居民最大的優惠。”凌剛強介紹，黎里古鎮80%以上的居民都愿意搬遷，所以目前古鎮沿街85%的房子掌握在政府手中，而政府可以通過稅收來調節收支平衡。

此外，隨著古鎮開發力度的加大，周邊的地價也會隨之增值，“政府希望能夠通過多種渠道實現盈利，”他說。

借歷史文化名鎮之名，在古鎮外圍圈地、開發房地產項目的案例，近年來并不少見。

所以，“‘負面清單會提醒包括地方政府在內的社會各界，必須對古鎮保護的資金投入量及時間進度等進行明確約定，并設置相應的懲罰機制，防止某些大型開發商‘借保護之名，在古鎮外圍圈地開發房地產項目等等。”李昕說。

不要讓“負面清單”走向另一個極端

“作為旅游開發企業，我也非常需要一張‘負面清單，告訴我什么是不能做的，如何規避風險和陷阱，減少投資成本。”紹興市新昌縣外婆坑旅游發展有限公司總經理郝佳佳說。

“負面清單”的管理模式是否能夠推廣到更大范圍？河南省某市城鄉規劃局局長對此持肯定看法：“歷史文化名城也同樣面臨保護和開發相矛盾的問題，如果能夠有一張具有指導性的‘負面清單，那對城市管理者來說，非常有用。”

但“負面清單”會不會走到另一個極端呢？云南省昆明市規劃設計研究院工程師廖英表示了擔憂。

2009年，在仇和擔任市委書記期間，昆明曾經出臺過規劃管理的20個“不準”，給昆明新建住房提出了一個“原則底線”。其中有一條是，“不得新規劃建設板式（建筑面超過35米）高層建筑”。

“這條規定對昆明新建房屋的形態影響非常大，從那時起，昆明新建高層都必須限制在35米之內，雖然在某種程度上解決了交通、綠化等問題，但是規定過于死板，影響了建筑的多樣性。”廖英說。

“‘負面清單要避免走向極端，只要控制好堅決不允許做的，給其他可以做的，留有更大空間，就不會造成一任領導一個城的局面。”廖英說。

“如果‘負面清單能夠在總結這么多年中國古鎮開發的失敗教訓的基礎上，對一些問題作出合理的限制規定，這其實是學術成果轉化為實際管理的好途徑。”亞太遺產中心執行主任邵甬說。