住房保障與農民市民化

摘要：確保勞動力順利再生產是農民市民化的經濟實質。中國城鎮政府的劣質土地財政加大了農民市民化的成本，使得居住成本成為農民市民化的主要障礙。農民工的部分市民化是對劣質土地財政的妥協，不但不利于農業現代化，而且會加劇農村的貧困。中國農民市民化既需要城鎮政府的土地財政轉型，也需要城鎮政府的財政補貼。在土地財政成功轉型之前，上海市一方面需要以普通住宅影子租金的形式向農民工提供住房保障，另一方面需要將劣質土地財政收入以省際轉移支付的方式返還給農民工，降低異地城鎮政府農民市民化的部分負擔。

關鍵詞：農民市民化；勞動力再生產；劣質土地財政；居住成本；住房保障

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：

一、文獻綜述

近代以來，人類經濟活動就越來越向城市集中。[1]6改革開放不久，黃祖輝等就提出，農村工業化、城市化和農民市民化在中國是三位一體的。[2]本世紀以來，針對農民市民化的現狀，汪麗等指出，農民市民化既是城鎮化的必然結果，也是城鎮化的重要動力，但居住成本過高、住房保障缺失構成農民市民化的重要障礙[3]；王永龍則將住房與教育共同列為農民市民化的主要障礙[4]；何記東認為住房保障應該是農民市民化的重要內容[5]；潘家華則進一步確認，城鎮化的核心是人，農民進入住房保障體系是中國城鎮化的基本內容，從而不僅將住房問題視為農民市民化的基本問題，還將農民住房問題的解決納入政府軌道。[6]

然而，鑒于城鎮高昂的居住成本，農民整體市民化在現實中并不可行，更多的中國學者將中國農民市民化聚焦于農民工身上。韓丹將農民工分為三類，認為城鎮住房保障主要應該傾向職業、住所和單位均相對穩定的農民工。[7]蔡永飛則指出，小產權房極大地降低了農民工市民化的成本。[8]國家發改委宏觀經濟研究院課題組認為，應分群分類、差異化地提高農民工的市民化程度。[9]劉洪銀直接提出，住房問題是農民工市民化的最大障礙，應將農民工納入住房保障體系。[10]蔡繼明、高佩義也認為，中國城市化水平還不高，并且人的城市化低于土地的城市化，農民工市民化是今后中國城市化的主要任務，主張直接提供廉價自住房。[11]

由此可見，中國現有的有關農民市民化的研究有一種不良傾向，即不僅將市民化的重點聚焦在農民工身上，甚至有一部分學者傾向于將部分農民工排斥在市民化進程之外。問題在于，中國農村不僅僅是農民工，進城務工的農民只是中國農民的一小部分，而且農民工堪稱是中國農民群體的精英組成部分，即使將全部農民工市民化也意味著將農民工之外的老弱病殘和低素質農村勞動力滯留在農村，這不但不利于中國農業現代化，而且會加劇中國農村的貧困。因此，中國農民市民化需要將中國農民作為一個整體置于中國國民經濟現代化的研究視野內。

二、農民市民化的經濟實質是確保勞動力順利再生產

在近現代經濟社會發展歷史上，國民經濟現代化總是從工業化和城市化開始的。一方面，與依賴生物技術的農業相比，工業更多依賴物理和化學過程，近現代社會對物理和化學工藝的掌握與改進也容易得多，從而人們更容易提高工業生產效率，這是近現代社會工業在技術革命中后來居上并遠遠超越農業成為國民經濟主導產業的基本原因。15世紀末、16世紀初至19世紀中期的英國“圈地運動”，則是赤裸裸地通過破壞傳統農業來發展現代工業的典型案例。理論上，劉易斯的“二元經濟”論也強調國民經濟現代化開始于工業化，在劉易斯拐點之后，傳統農業才啟動現代化歷程。[12]舒爾茨的“改造傳統農業”理論雖然強調傳統農業自身也有現代化的動力，但其前提實際上已經假定有一個能提供現代農業生產要素的工業部門存在[13]。由此可見，無論是在歷史實踐中還是在理論研究上，先工業現代化、后農業現代化都是國民經濟現代化所必須遵循的基本次序。另一方面，受規模經濟、范圍經濟等因素的影響，工業發展具有明顯的聚集效應，工業生產要素隨著工業化規模的逐步擴大在地理上也逐漸集中起來，這導致一個國家工業化的過程同時也成為一個國家城市化的過程。于是在近現代社會經濟發展歷史上，伴隨著工業化的興起浪潮，一個個城鎮、中小城市、大城市、特大城市甚至城市群，從無到有，從小到大，也逐步興盛起來。

工業化帶來的生產要素從農村向城鎮集中，不僅意味著這些生產要素的運行環境發生了變化，還意味著這些生產要素的運行機制也發生了變化。例如傳統農業的運行環境是自然經濟，現代工業的運行環境則是商品經濟；傳統農業生產是地租導向，現代工業生產則是利潤導向；傳統農業由土地主導，現代工業由資本主導。然而，無論城鎮現代工業與農村傳統農業的運行環境和運行機制差異有多大，城鎮現代工業都必須與農村傳統農業一樣遵守社會再生產的基本原則和要求，即參與城鎮現代工業的各生產要素要和參與農村傳統農業的各生產要素一樣能夠實現自我循環，順利實現自身的簡單再生產和擴大再生產，否則城鎮現代工業的興起就是一句空話，城鎮現代工業更不可能在發展中壯大。城鎮現代工業是比農村傳統農業效率更高的經濟形式，在現代化的國民經濟中，城鎮現代工業的比重遠遠超過農村傳統經濟，所以國民經濟內部即使存在彼此依附關系，也不應該是城鎮現代工業依附農村傳統農業，而應該是農村傳統農業依附城鎮現代工業。從這個角度看，不管社會再生產的成本有多高，城鎮現代工業生產要素（包括勞動力在內）不需要依賴農村傳統農業也能夠實現自身的良性循環，順利完成自身的再生產，應該是一個基本常識。

在市場經濟條件下，城鎮現代工業生產要素的順利再生產一般是通過供求競爭實現的，不過土地、資本和勞動力的供求競爭方式略有差異。土地的供求競爭方式是：在城鎮現代工業勞動效率較高、經濟效益較好時，城鎮現代工業會有較強的支付能力購買或租用農村土地，從而實現城鎮現代工業地理規模上的擴大；在城鎮現代工業勞動效率降低、經濟效益下滑時，城鎮現代工業可能不但沒有足夠的支付能力增量購買或租用農村土地，甚至連存量城鎮土地價格都難以接受，城鎮現代工業的地理規模就會縮減，存量城鎮土地有一部分會退化為農村土地，這樣通過供求調節確保城鎮土地供給量始終滿足城鎮現代工業生產發展的需要。資本的供求競爭方式與土地大致一樣，不過由于農村傳統農業屬于自給自足的自然經濟，需要的資本量極其有限，城鎮現代工業的資本進出競爭主要是城鎮之間現代工業資本的進出競爭，城鎮現代工業的資本主要滯留于城鎮經濟內部而不是流向農村地區。勞動力的供求競爭包括勞動力的城鄉對流和城際對流，但與土地、資本的供求競爭有很大不同，勞動力的供求競爭在政治和經濟上不允許過于激烈殘酷。土地和資本的供求競爭不僅允許土地和資本的收益出現波動，還允許土地和資本的本金受損。勞動力的供求競爭則不然。勞動力的供求競爭允許工資出現一定幅度的波動，但工資波動的下限不能低于勞動力價值，即工資波動不能影響勞動力順利再生產的基本需要得到滿足。這就意味著，政府必須彌補勞動力市場有可能競爭過度或競爭不足的缺陷，即城鎮政府既要避免勞動力市場競爭不足以致勞動力價格過高影響國民經濟工業化和城鎮化的必要步伐，也要避免勞動力市場競爭過度以致勞動力價格過低影響社會穩定，引發社會動蕩。

當勞動力從農村流向城鎮時，我們將這一過程稱為農民市民化。目前，中國的工業化和城鎮化浪潮方興未艾，農民市民化是中國勞動力城鄉流動的主流。中國成功推進農民市民化實質上就是要解決原先作為農村生產要素的農民在成為城鎮生產要素的市民后勞動力順利再生產的問題，以確保市民化農民收入不突破城鎮勞動力價值的下限，確保市民化農民不會因為收入過低影響勞動力順利再生產從而產生嚴重的經濟和社會問題。

三、中國城鎮的劣質土地財政加大了農民市民化的成本

理論上，城鎮工業的產生與發展，源于城鎮工業較高的生產效率，源于對農村生產要素的競爭性獲取，因此城鎮生產要素價格不同程度高于農村是一種很自然的現象。不過，這種差異既取決于城鄉生產要素再生產成本的差異，也取決于城鄉生產要素的流動成本。以農村勞動力為例。農民進城務工的收入不僅要能彌補農民遷移成本（否則農民不會進城務工），也要能彌補農民在城鎮再生產勞動力的成本（否則農民即使進城了也呆不下去，即使呆得了一時也呆不了一世，即不能實現農民市民化）。然而，由于一些先天不足的因素，在農民市民化過程中，農民進城務工收入尚難以達到城鎮居民的一般工資水平。這些先天不足的因素包括：（1）必要的人力資本儲備，城鎮工業較高的勞動效率總是與城鎮工人較高的人力資本儲備相適應的，并且勞動效率越高，要求的人力資本儲備一般越多，缺乏一定的生產技能是農民市民化最大的困難，也是農民工收入一般低于城鎮居民的基本原因；（2）在城鎮實現勞動力價值的時間不完整，完全按照城鎮標準實現勞動力價值，不僅意味著市民化農民的勞動達到一定的質，也意味著市民化農民的勞動達到一定的量，然而對于那些半路進城的農民來說，這顯然是不現實的，在城鎮實現勞動力價值的時間不足是一部分農民市民化難以成功的重要原因；（3）缺乏必要的實物資本裝備，現代工業生產要求市民化農民除了提供必要的人力資本外，一定的實物資本裝備也是必不可少的，雖然采用短期租賃的方法可解燃眉之急，但其成本差異可能使得農民市民化的進程夭折。如果再考慮到工業化和城鎮化初期，城鎮勞動力市場低素質勞動力供給明顯大于需求，進城務工農民收入更大的可能是低于城鎮勞動力價值的下限，因此，他們的經濟實力和經濟收入使他們很難融入正常的城鎮生活，從而出現人們廣為熟知的“農民工”現象。

進城務工農民收入低于城鎮職工一般工資水平，客觀上需要城鎮政府對這一缺口進行彌補才能促進這部分農民融入正常城鎮生活，成功推進市民化進程。然而，從現有政策的實際效果看，中國各級城鎮政府不僅沒有彌補農民進城務工收入的缺口，促進這些進城務工農民市民化，反而是提高了這些進城務工農民市民化的門檻，甚至對廣大進城務工農民進行經濟掠奪，最終減少了這些進城務工農民的實際收入，中國城鎮的劣質土地財政就是最典型的例子。

居住費用是勞動力順利再生產的基本費用，進入勞動力價值的范疇，因此一般情況下，任何一種正常的經濟組織形式（無論是農村還是城鎮）都不存在勞動力不能支付居住費用的問題。然而，這并不否認城鄉勞動力的居住費用存在差異。在完全競爭的條件下，農村勞動力的居住費用基本上取決于地面建筑物本身的制造費用，城鎮勞動力的居住費用則多出了農業級差地租這一塊，因為城鎮土地是由農村土地競爭性轉變而來的。[14]城鄉勞動力居住費用的差異使得進城務工農民可能難以支付城鎮居住費用從而成為農民市民化的重要障礙，但因為近現代社會高層建筑技術的發展，人均分攤的農業級差地租相對量和絕對量都不是很大，政府彌補這一缺口也幾乎不會存在財力不足的困難。問題的關鍵在于，這一結論是建立在城鎮住宅市場完全競爭基礎上的。在非完全競爭的城鎮住宅市場上，城鎮普通住宅市場價格中，絕對地租的量可以不是趨于零，而是可以趨于非常大的正值。現有研究表明，受劣質土地財政的影響，中國城鎮住宅市場上普通住宅的市場價格漲幅并不低于甚至高于優質住宅的市場價格漲幅。[15]156隨著中國經濟和城鎮住宅市場的不斷發展以及優質住宅周邊環境的提升，普通住宅與優質住宅的市場價格差距不是絕對擴大了，而是相對縮小了，這意味著中國城鎮普通住宅市場價格的上升基本是城鎮絕對地租膨脹的結果，而且這種膨脹極為驚人。以上海為例，2012年，上海市商品住宅成交均價為22461元/平方米，一套75-95平方米的普通商品住宅市場價格高達170-210萬元，如果按照三口之家年人均可支配收入6萬元，人均財產15萬元的自有支付能力計算，購買普通商品住宅需貸款125-165萬元，當貸款期限為10年、貸款年利率為5%時，該家庭每年還本付息額將高達16-21萬元。這就是說，即使按照最低要求，該家庭如果通過市場化渠道解決基本居住需求，必須做到連續十年幾乎沒有吃、穿、用等其他費用，所得款項全部用于償還銀行住房貸款。由此可見，在中國城鎮普通住宅市場價格中，絕對地租的量已經不是可有可無，而是大到即便是城鎮普通居民也難以承受的程度。考慮到房價與房租的聯動性以及租賃成本的客觀存在，進城務工農民通過短期租賃渠道解決長期居住問題，顯然是不可行的。[16]客觀上，中國城鎮政府已經放棄了協助農民市民化的公共財政職能，而是借助劣質土地財政以高房租的形式一方面對進城務工農民進行經濟掠奪，另一方面抬高進城務工農民市民化的門檻，將相當部分的農民工排斥在正常的市民化進程之外，高額的居住成本事實上已經成為中國農民市民化最主要和最大的障礙。

四、聚焦于部分農民工的市民化是對劣質土地財政的妥協

農民市民化是中國經濟現代化的起點。允許農民進城務工，無論是對中國城鎮經濟的發展，還是對中國農業經濟的發展，都具有極為重大的現實意義。

就中國城鎮經濟而言。允許農民進城務工，首先能夠為中國城鎮工業化提供數量龐大的廉價勞動力。城鎮工業化總是從資源密集型或勞動力密集型工業起步，以資金密集型工業或技術密集型工業為核心標志。中國目前總體上處于工業化中期，但很多地方還處于工業化初期。改革開放三十多年來，規模龐大的農民進城務工無疑為中國的城鎮工業化特別是城鎮勞動密集型產業的發展提供了取之不竭的廉價勞動力，中國物美價廉的勞動密集型產品，如紡織、服裝、鞋帽、玩具、手表、自行車、電腦、電視、電冰箱、洗衣機、電風扇、廚房衛浴用品等，至今風靡全球，在很大程度上不能不歸功于中國農民工。其次，允許農民進城務工不僅有利于中國城鎮發展多種所有制經濟，更為中國國有企業轉換經營管理機制創造了良好的條件。中國農民進城務工，或白手起家，或與城鎮非國有資本和技術結合，或進入國有企業工作，均為城鎮多種所有制經濟的繁榮做出了積極的貢獻。尤其可貴的是，很多城鎮國有企業依靠農民工的辛勤勞動將單位利潤蛋糕做大，在相當程度上緩解了原先的經濟困難，從而為國有企業轉換原有僵化的經營管理機制、重新煥發青春與活力、深化改革提供了必不可少的寬松環境。再次，允許農民進城務工實際上打破了中國停滯的二元經濟現狀，對人們的傳統觀念形成巨大沖擊，也為中國政治和社會體制的進一步改革提供了強大推動力。長期的計劃經濟體制使得中國城鎮工業固步自封，技術落后，缺乏活力，更缺乏競爭力，進城務工農民，作為最基本的獨立經濟主體，將競爭意識強行灌注入城鎮經濟和社會生活，有利于激發城鎮的創造力，有利于城鎮市場化取向改革的成功，有利于城鎮社會主義市場經濟和政治體制的建立與完善。

就中國農業經濟而言。首先，允許農民進城務工能夠提高農村農業勞動的邊際生產率。受傳統農業技術的制約，中國農村農業的勞動邊際效率基本上接接近于零，甚至為負數。農民進城務工，減少了農業勞動人口，勢必會逐步提高農業勞動的邊際效率，從而提高農業勞動生產率，這既有利于提高農民的收入，又有利于增強農業自身的積累能力。其次，允許農民進城務工有利于農業獲得外部的資金來源。與工業現代化一樣，農業現代化完全依靠自身的資金積累是不太現實的。農民進城務工改變了農民的就業環境和收入水平，在農民勞動力再生產成本變化不大的情況下，等于農民從城鎮獲得了額外的資金來源投入農村經濟和社會建設。再次，允許農民進城務工實際上是農民人力資本儲備、提高自身素質的另外一種方式。人力資本的獲得，是可以通過系統正規教育和技能培訓渠道實現的，然而，“干中學”、在實踐中掌握知識、創新技能同樣是不可或缺的，這對于擁有大量低素質農民工、系統正規教育和技能培訓尚不完善甚至是極不發達的中國農村而言，可能更為重要。最后，伴隨著資本-勞動比例的逐步協調，伴隨著資金和人力資本的逐步積累，中國農村農業生產終究會走向現代化。中國農村農業現代化，從歷史經驗和國際實踐看，無非是規模經濟和集約經濟兩個方向，規模經濟需要大幅度減少農村居民，集約經濟需要大幅度提高農村居民人文素質和科學素質。[17]允許農民進城務工，無疑是有利于創造中國農業現代化這些條件的。

然而，中國城鎮政府如果只將市民化對象聚焦于進城務工的少數農民工身上，拒絕多數農民甚至農民工的市民化，甚至在對進城務工農民進行一定程度的經濟剝奪后再將這些農民工趕回農村，無疑在相當程度上抵消了允許農民進城務工在中國農村經濟現代化進程中的積極意義。事實上，劣質土地財政本身存在巨大的缺陷，在中國已經不是一個難以理解的問題。劣質土地財政扭曲了城鄉土地資源的優化配置，釀造了無數城鄉土地利用沖突的惡果；將土地財政收入集中在城鎮普通住宅身上，使城鎮政府喪失了收入再分配、追求社會公平的公共財政職能；劣質土地財政更惡化了政府形象，成為中國社會道德淪喪的重要原因。因此，劣質土地財政在中國是不可能長久的，是必須受到遏制的。當前，受劣質土地財政的影響，中國大多數城鎮政府將市民化的對象主要鎖定在極少數的農民工精英身上，是極為短視的行為，是無視國家宏觀利益和社會利益的體現，也是以鄰為壑之舉，是對劣質土地財政背后政治因素的妥協甚至是遷就。

五、中國應以城鎮住房保障為核心在在全社會范圍內統籌農民市民化

中國農民市民化是中國城鎮經濟發展的需要，更是中國農業現代化的前提，中國農民市民化應置于中國國民經濟現代化的整體框架中統籌安排。由于城鄉勞動力價值的不一致，中國農民半途市民化要獲得成功，離不開城鎮政府必要的財政援助，中國農民市民化的核心內容應該是中國城鎮政府對市民化農民的足額轉移支付。然而，劣質土地財政的存在，使得中國農民市民化的實際內容恰恰相反，即中國城鎮政府不但不對市民化農民進行必要的財政援助，反而利用普通住宅的高房價或高房租對絕大部分市民化農民進行經濟掠奪后再將他們趕回農村。中國農民市民化，解決的不僅是避免城鎮政府對市民化農民進行經濟掠奪的問題，還要解決城鎮政府對市民化農民的足額援助和經濟補償問題。因此，中國農民市民化，必須以城鎮勞動力價值理論為指導，以勞動力順利再生產為目的，大力遏制和矯正劣質土地財政，既要把握中國農民市民化的經濟屬性，也要把握中國農民市民化的政治屬性，才能取得最終成功。

（一）科學核算城鎮住宅市場完全競爭條件下的勞動力再生產成本。勞動力再生產成本是勞動力再生產過程中所需要的商品和勞務的價格總額，因此，商品和勞務的價格不同，勞動力再生產的成本也會不一樣。盡管由于歷史和道德的因素，勞動力再生產所需要的商品和勞務種類與數量多少存在差異，但在特定的時期和特定的地點，勞動力再生產的成本是沒有多大區別的。問題的關鍵在于，這些結論有一個基本前提，即商品和勞務市場處于完全競爭狀態，商品和勞務的供求都是最有效率的。中國劣質土地財政的存在要求我們在測算中國城鎮勞動力再生產成本時，必須將現在高不可攀的居住成本回歸其本來面目，克服實際經濟和政治生活中的不正常因素，從而得出實事求是的數據，否則極有可能過度夸大中國今后十年城鎮化的實際成本，將中國的政治和經濟生活引入歧途。

（二）根據城鄉收入差距測算中國各地農民成功市民化的影子成本。農民市民化難度的大小基本上取決于城鄉收入差距的大小，城鄉收入差距越小，農民市民化難度越小，反之則越大。因此各地城鎮政府成功推進農民市民化的關鍵就在于城鎮財政對城鄉收入差距的彌補，城鎮財政對城鄉收入差距彌補越充分，農民市民化成功的希望越大，反之則反是。中國地域遼闊，各地經濟發展水平差異很大，相應地，中國星羅棋布的城鎮與其周邊農村的居民收入差異也很大，在這種情況下，中國各地農民市民化的實際成本會有很大的不同。中國各地城鎮政府應該根據城鄉經濟的實際情況，科學測算本地農民市民化的影子成本，從而為合理規劃中國各地農民市民化進程提供正確的依據。

（三）實現土地財政轉型，將城鎮普通住宅市場價格降至競爭性均衡水平。中國城鎮土地實行國有制。從源頭征收、在生產環節征收城鎮地租，成本低，手續簡單，這是中國城鎮劣質土地財政大行其道的基本原因。但劣質土地財政的缺點也是很明顯的，即城鎮地租的增量部分遺漏嚴重，違背稅收基本的負擔能力原則，不能發揮稅收收入再分配的社會公平職能，稅收的潛力有限，極容易誘發政策性土地價格泡沫，中國住宅市場普通住宅價格畸高、優質住宅價格扭曲就很好地說明了這一點。[18]順利推進中國土地財政的轉型，不僅是中國政府職能轉變的需要，也是中國成功推進農民市民化的需要，因為沒有土地財政的轉型，就沒有城鎮普通住宅市場價格的回歸，就沒有農民市民化成功所需的市場價格信號，中國農民市民化就很可能進入誤區。

（四）根據農村居民積蓄和城鎮政府財力分批、分次轉移農村勞動力至城鎮永久性就業。中國農民的總收入既包括一般性的務農收入，也包括特殊的財產收入、非農收入等。鑒于中國農業整體的落后性，財產收入、非農收入甚至成為中國農民貧富的主導因素。中國農民收入與財富的差異性，決定了他們在市民化過程中需要政府扶持的差異性以及成功的差異性。中國各地城鎮政府應該根據自身財力的差異及允許范圍分批、分次地推進農民市民化，將農村居民轉移至城鎮永久就業。農民市民化過程，不是城鎮政府挑肥揀瘦、嫌貧愛富的過程，而是政府出于國民經濟整體現代化考慮、將過剩勞動力從農村轉移至城鎮從而實現農業和工商業雙贏的過程，因此，農民的經濟狀況不是農民市民化唯一的考慮因素，甚至不是主要的考慮因素，那種將市民化重點聚焦于少數高收入農民工身上的做法是完全錯誤的，對農業現代化和農村脫貧更是極為有害的。

（五）將鼓勵城鎮農民工返鄉與向農村輸送現代農業生產要素結合起來。農業現代化需要現代農業生產要素的全新投入，因此農民市民化不是簡單地將農民從農村轉移至城鎮，還應該包括農村生產要素的重組、置換，農村生產要素的全面升級和結構高度化。農民市民化并不排斥農民工的返鄉，但這種返鄉應該是農民工從事農業生產技術和素質的重大提升，資本裝備不同程度的現代化，以及城鎮政府支持農業現代化的重要手段，而不是農民工因為經濟原因從城鎮被驅逐回農村，更不是農民工沉淪為農村永久貧困人口。因此，城鎮政府可以有選擇地加強農民工的農業技能培訓，加強城鄉農業技術交流和資本流動，將農民工返鄉變為農業現代化的強大助力和動力。

六、上海農民市民化的住房政策選擇

上海是中國人口規模最大、經濟發展水平最高的中心城市，外來人口數量不管是農民工規模還是其他城市移民規模均位居中國都市前列，這使得上海市不僅城鎮住房問題具有代表性，包括農民工在內的住房保障問題的解決在全國也具有示范意義。因此，上海市城鎮住房保障政策的制定一定要審慎考慮，全面細致，科學規范，將上海市的地區利益和全國的整體利益有機結合起來。從目前來看，上海市在農民市民化大潮中關于住房保障應側重做好以下幾個方面的工作。

（一）積極推動上海市土地財政轉型，在全國發揮模范帶頭作用。上海既是全國劣質土地財政最典型、城鎮住房問題最嚴重的城市，也是土地財政收入規模最大、普通住宅市場價格泡沫最厲害的城市。劣質土地財政與完全競爭的市場經濟是相悖的，既不符合效率原則，更不符合公平原則，因而必須拋棄，更不應該堅持和維護。實現土地財政轉型固然存在許多困難，但在大勢所趨的前提下，轉型越晚，后遺癥越多，阻力越大。上海市盡管可以憑借自己的經濟和政治地位，將劣質土地財政維持到最后一刻，然而一旦住宅特別是普通住宅市場價格泡沫破滅，其對全國經濟、政治和社會秩序的沖擊也將是最嚴重的，這并不符合上海市的根本利益。因此，面對猖獗多年的劣質土地財政，上海市應該迎難而上，大膽進行政治和經濟體制改革，總結經驗，吸取教訓，為全國土地財政的順利轉型探索出一條可行的路徑，為全國的政治和經濟體制改革發揮榜樣性的示范作用。

（二）根據城鎮勞動力順利再生產的要求科學合理解決上海本地農民市民化的住房保障問題。受劣質土地財政的影響，上海農民市民化主要是以住房的形式讓農民參與上海市劣質土地財政收入的瓜分，這固然減少了上海市政府對市民化農民的實際住房保障支出，減少了上海市政府對市民化農民的實際財政補貼，但也滋生了一個極為消極的住房變現問題。因為一旦普通住宅市場價格泡沫破滅，上海市政府原先對這些市民化農民的財政補貼就會化為烏有，上海市農民市民化進程就會中途夭折。從長遠考慮，應該避免上海市政府對市民化農民的財政補貼以普通住宅的形式出現，特別是以價格泡沫嚴重的普通住宅形式出現，對市民化農民的住房保障應只限于滿足其勞動力順利再生產的需要，其余財政補貼則用于市民化農民的職業技能培訓、就業輔導、失業保障等，促使其勞動力素質符合城鎮經濟運行的要求。

（三）根據城鎮勞動力價值標準以及外來農民工規模、結構等因素將劣質土地財政收入在上海與相關兄弟省市之間進行轉移支付，以促進回遷農民工的城鎮住房保障。外來農民工規模巨大是上海市勞動力供給市場的一大特色，廉價的外來農民工也為上海經濟和社會的發展做出了積極的貢獻。然而，受劣質土地財政的影響，這些外來農民工收入較高，受到高額房租的盤剝也很厲害。雖然高額房租有利于維持上海市勞動力市場的供求平衡，但對于全國農村人口轉移至城鎮、促進農業現代化卻有著明顯的消極影響。從全局利益出發，上海市應該以城鎮勞動力價值為依據，根據外來農民工的規模和結構，將劣質土地財政收入適當返還外來農民工的戶籍所在地，或者促進農民工所在地的農業現代化，或者促進農民工就近市民化，以減輕農民工來源地政府的財政負擔。

（四）以普通住宅的影子租金價格向符合上海市經濟和社會發展需要的農民工提供住房保障，摒棄現有的公租房租金市場化政策，并將其作為完善上海市住房保障政策的重要內容。公租房租金市場化是當前中國城鎮住房保障政策的一個明顯誤區，原因很簡單，住房問題源于房租價格太高，公租房租金市場化并沒有解決房租太高問題，因此當前中國城鎮的公租房根本就沒有發揮住房保障的功能[16]。上海市因為劣質土地財政最為典型，公租房的住房保障職能尤其有限。今后，上海市應該突出導向型人才戰略，凡符合上海市經濟和社會發展需要的農民工，以影子租金價格向他們提供住房保障，從而確保他們在數年后不能完全融入上海經濟和社會生活時可以退而求其次，回鄉或在戶籍所在地市民化，而不至于受到任何經濟損失。只有這樣，上海市的農民市民化政策才能走上正途。

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作者簡介：顧書桂（1970-），江蘇姜堰人，經濟學博士，上海社會科學院部門經濟研究所副研究員，主要研究方向為金融學、城市經濟學與政治經濟學。

（責任編輯：楊立民）