新中國出版產業政策演變的邏輯特點

摘要：政治、經濟、全球化和技術四個因素對出版業發展起著決定性的作用。隨著四大因素的變化發展，中國出版產業政策也相應地發生變化，一是由計劃型政策向市場型政策轉變，二是由硬性管理政策向軟性治理政策轉變，三是由封閉半封閉型政策向開放型政策轉變，四是由單一媒體政策向全媒體政策轉變。

關鍵詞：出版產業；政策；演變；邏輯

中國出版業轉企改制和市場化過程一直缺乏整體性和前瞻性的產業政策引導，難免出現各種矛盾和問題。從出版業目前的整體層面看，其發展方式面臨著一系列重大選擇，這些選擇都需要出版管理部門通過產業政策的方式來加以引導和支持。此外，通過出版產業政策來審視出版業的改革，還可以探索全新的出版管理體制和管理理念，調動社會各級力量和各部門的資源，加速出版產業的全面升級、推動出版產業的發展。

在新中國60多年的出版業發展歷史進程中，政治、經濟、全球化和技術四因素對其發展起著決定性的作用。隨著四大因素的變化發展，中國出版產業政策也相應地發生著變化。

一、由計劃型政策向市場型政策轉變

新中國成立前后，由于黨和政府面臨著恢復國民經濟的艱巨任務以及當時客觀存在的出版格局，國營和私有出版業共存了一段時間。在這個階段，政府出臺出版政策，既要考慮出版的意識形態屬性，又要兼顧出版業的經濟屬性。等到國民經濟恢復以后，黨和政府迅速實現了對私營出版業的社會主義改造，并仿照蘇聯模式建立了一套高度集中的計劃生產型出版體制。在這個體制中，從圖書內容審讀、紙張供給到圖書發行的諸多環節，都完全由國家機器控制，那個時候的出版機構被作為國家事業單位管理，其人事、財務、出版業務等各方面皆由政府部門（宣傳部、出版局等）進行指揮和管理，完全不用、不必考慮盈利問題。這樣，出版業自身的發展規律基本被否定，其主體性基本被抹殺。這個時期，我國出版業泛政治化色彩十分濃厚。

1978年十一屆三中全會后，中國較快實現了從“以階級斗爭為綱”到以經濟建設為中心的工作重心轉移，出版業的經濟屬性很快凸現出來。1979年11月，中共中央宣傳部發布了一個關于出版社、雜志社要實行自負盈虧的文件——《1979年中宣部21號文件》，提出“所有出版社、雜志社都要提高書刊質量，加強經營管理，除個別情況外，都要實行經濟核算，切實做到自負盈虧，不得由國家補貼。如果長期虧損，辦不下去，就應該停辦。”①這是我國開始重視出版業經濟屬性的明確信號。自此，出版業開始啟動商業化步伐，20世紀80年代的出版業改革便以出版物的商品化和培育出版發行市場為主要特征。

在1992年12月舉行的全國新聞出版局長會議上，前新聞出版總署署長宋木文作了題為《貫徹十四大精神，把新聞出版事業推向一個新的發展階段》的報告，提出要按步驟建立和發展適合社會主義市場經濟體制的出版體制。1994年3月，原新聞出版總署在一份關于直屬企業改革的文件中提出，“最主要的是根據出版產業的特點，在生產經營活動中，充分運用和發揮市場對生產經營的激勵或約束作用，增強在市場經濟中的應變能力、競爭能力和自我發展能力。”②此文件正式提出了“出版產業”的口號。但是，由于出版業具有鮮明意識形態屬性的緣故，中國出版業市場化步伐仍然比較緩慢。直到2002年的十六大，經營性文化產業和公益性文化事業的概念才得以明確界定，這就為經營性文化單位和出版機構走上產業化發展道路提供了理論指導，出版業產業化、市場化的進程自此開始加快。2007年的十七大開始提出文化大發展大繁榮、大力發展文化產業等宏觀文化政策，更加明確和堅定了出版市場化和產業化的發展改革方向。其后，政府開始著手推動出版機構轉企改制、組建出版集團、推進產權制度改革，出版業產業鏈內部的出版、印刷、發行企業重組頻繁，出版業跨地區、跨媒體、跨所有制、跨行業發展亦成燎原之勢。③在多管齊下的出版政策的推動下，出版業成為文化體制改革步伐較快、成效較大的領域，其發展速度、總體規模和市場化程度都上了一個臺階。

二、由管理政策向治理政策轉變

改革開放后，隨著市場化的深入，出版單位的主體意識日益高漲，其對出版業改革發展的目的、方向及自身利益有了更為清醒的認識，中國出版業逐漸形成了行政管理機構和出版單位兩個主體，二者之間的博弈決定了中國出版業改革與發展的路徑。但總體而言，由于出版業具有鮮明的意識形態屬性，黨和政府一直堅持對出版業的可管可控。因此，在二者的博弈中，前者毫無疑問是占據主導地位的一方，甚至可以說出版單位的許多權力都是行政管理機構主動讓渡的。

具體而言，在以經濟建設為中心的大環境下，出版業的經濟屬性逐漸得到了政府的重視，但其意識形態屬性始終占據主導地位。20世紀90年代以來，原新聞出版總署提出了我國出版體制要實現由計劃經濟體制向社會主義市場經濟的出版體制轉移、從以規模數量增長為主要特征向以優質高效為主要特征轉移，出版業需要高效發揮出版的產業功能和經濟功能。這個階段的升級型產業政策具有明顯行政強制的計劃色彩，如用行政手段控制出版社和書號、強力推行集團化改革等。其中最具有代表性的就是通過對出版社數量和書號數量的控制進而實現對出版總量的控制。1995年，原新聞出版總署發出《關于書號總量宏觀調控的通知》，要求對出版書號實行配額制，此舉的實質是將此前下放給企業的經營自主權又集中收回，具有明顯的復歸計劃管理體制的傾向。④

真正有意義的轉變發生在中共十六大以后。長期以來，出版業因其鮮明的意識形態屬性，改革步伐遠遠滯后于整個社會主義市場經濟改革的步伐。2003年開始，我國出版業以“政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離”為突破口的體制改革拉開了序幕。在出版業轉企改制、企事分開的過程中，政府自身職能發生了重大變化。一般國有企業在實踐中形成的一套有效的具有制度性特征的路徑規則可以供經營性出版單位直接借鑒。未來出版產業和一般國企將可能進一步沿著制度趨同的進程發展。當然，由于出版物的公共產品屬性、外部性屬性和意識形態屬性，其規制將會更加復雜一些。在徹底實現政府職能由硬性管制向軟性治理轉變的過程中，出版業政府規制變革應采取放松與加強相結合的策略。除了從政府主導型控制走向法律主導型治理，由直接決策為主走向間接決策為主，由全面直接管理走向間接宏觀引導，建立一個獨立、高效、自治的出版行業協會體系也是實現政府職能轉變的重要一環。政府部門要通過引導、培育、扶持出版行業協會職能轉變，讓出版行業協會在很大程度上承擔起原有政府的部分職能，更大程度發揮市場在資源配置中的基礎性作用。⑤

在法制化方面，政府出臺的比較重要的出版法律法規有2004年國務院頒布的《著作權集體管理條例》、2006年的《信息網絡傳播權保護條例》。許多重要的出版法律法規在這期間也進行了再次或多次修訂。以《中華人民共和國著作權法》《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《著作權集體管理條例》《中華人民共和國著作權法實施條例》《信息網絡傳播權保護條例》《計算機軟件保護條例》為主的出版法律框架初步形成，圍繞“一法七條例”頒布實施的相關配套法規、規章達到32件，使中國出版業做到了有法可依。⑥其中最值得關注的是《著作權法》第三次修訂事件。2011年7月13日，《著作權法》第三次修訂工作正式啟動。國家版權局于2012年3月31日發出通知，就《中華人民共和國著作權法（修改草案）》向社會各界開始公開征求意見。這是我國包括出版業在內的版權產業從行業管理走向公共治理的標志性事件，國家版權局與出版界、專家、媒體、公眾就其中一些共同關注的問題進行了大量互動，公開讓全民參與到《著作權法》修訂事務中來，依靠多元主體共同管理公共事務。

三、由封閉半封閉型政策向開放型政策轉變

改革開放前，由于各種復雜的歷史原因，中國出版業與國外僅有一些零星的、斷斷續續的交流。改革開放以后，在政府的大力推動下，出版業經營模式逐步從主要面向國內的封閉半封閉型市場經營模式轉型為既面向國內、又面向國際的開放型經營模式。

首先是逐步清除各種體制性壁壘，積極促進全國出版市場的統一。改革開放后，在以經濟建設為中心的大環境下，政府先后采取了一系列方針政策。第一，政府努力打破地域壁壘，建立全國統一的出版市場。在1979年的全國出版工作會議上，原國家出版局制定了“立足本省，面向全國”的新出版方針。地方出版社經營方針的調整，極大地激發了地方出版社的生產力，在一定程度上打破了出版市場的地區封鎖壁壘。近年來，在出版體制深化改革的大背景下，出版業跨地區的重組已開始破冰。第二，政府逐漸打破所有制壁壘，允許不同所有制的出版力量參與到出版業中來。這首先體現在與出版意識形態屬性相去甚遠的發行領域。原國家出版局于1980年12月2日發布了《<建議有計劃有步驟地發展集體所有制和個體所有制的書店、書亭、書攤和書販>的通知》，允許民營經濟進入圖書零售業務領域。1985年，文化部先后頒發了《關于開展協作出版業務的補充通知》和《關于出版社兼辦自費出版業務有關事項的通知》，批準了協作出版和自費出版作為國有出版的補充，這極大地釋放了公有制以外的出版生產力，為我國出版業增添了一支生力軍。21世紀以來，在中國出版體制改革有了質的飛躍的條件下，政府對出版所有制領域的改革也有了重大突破。2005年4月13日，國務院發布了《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》，支持并鼓勵非公有資本參與出版物的印刷、發行和廣告經營等領域，非公有制文化企業在資質認定、項目審批和融資等方面與國有企業享有同樣待遇。這一系列政策在充分肯定國有出版企業主導作用的同時，也支持、引導和規范民營出版機構參與到出版產業中來，這有利于增強出版業的整體實力和推動國有出版單位的體制改革和創新。第三，積極打破出版行業內部和其他行業間的壁壘，允許出版業和其他行業的相互準入。1991年8月12日，原新聞出版總署、國家工商局聯合頒發了《關于出版社自辦發行圖書的暫行規定》，出版業內部出版、印刷、發行專業化分工的局面開始被打破。2012年2月27日，原新聞出版總署發布了《關于加快出版傳媒集團改革發展的指導意見》，首次提出推動跨地域聯合重組，打破行業壁壘和地區封鎖，實現出版傳媒集團的“五跨”式發展——跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制、跨國界，同時支持出版傳媒集團實現跨行業發展，可以兼并重組新聞出版領域以外的其他國有企業。而在2013年的國務院機構改革中，原新聞出版總署和廣播電視電影總局合并為新聞出版廣電總局。兩個管理機構的合并為出版業和其他媒介行業的融合鋪平了道路。

其次，堅持“引進來”和“走出去”相結合，不斷擴大出版業對外開放的程度。改革開放前，中外出版交流活動以出版物貿易為主，國家對出版物的進出口都是從嚴掌握的。在出版物進口政策方面，1951年國務院曾經制定《國外印刷品進口暫行辦法》，規定了國外印刷品進口的主要渠道和審批方式，其目的是限制國外的反動宣傳物的進口。在出版物出口政策方面，1952年原出版總署制定了《對書籍國外發行的指示》，其中對蘇聯等社會主義國家出口限制較少，對資本主義國家的出口限制則比較多。

改革開放以后，政府逐漸放寬了各種限制條件，大大拓展了中外出版交流活動的渠道和方式。如果說之前的出版交流側重于“引進來”，那么在2002年十六大之后，“引進來”與“走出去”開始并重，政府出臺了一系列政策大力推動中國出版走出去。為改變當時的版權貿易逆差局面，出版業確立了政府推動、企業主體、市場化運作這一原則。此后，政府在推動“走出去”方面每年都會出臺重大的利好政策。2003年，新聞出版“走出去”在全國新聞出版局長會上被確定為行業改革發展的五大戰略之一。2004年，國務院新聞辦公室和原新聞出版總署一起啟動了中國圖書對外推廣計劃，開始對入選圖書進行翻譯費用的資助。之后，《關于鼓勵和支持文化產品和服務出口的若干政策》《關于進一步推進國家文化出口重點企業和項目目錄相關工作的指導意見》等配套政策相繼出臺。原新聞出版總署于2010年年底又開始實施另一新聞出版“走出去”的重點工程——“中國出版物國際營銷渠道拓展工程”，該工程計劃構建包括國際網絡書店和國際主流營銷渠道在內的立體化、國際化的營銷渠道和網絡，以推動更多優秀的中外文出版物走向世界。2011年，原新聞出版總署發布《新聞出版業“十二五”時期走出去發展規劃》，第一次從國家層面對新聞出版“走出去”進行規劃。2012年，原新聞出版總署發布《關于加快我國新聞出版業走出去的若干意見》，歸納梳理和新制定了50條扶持新聞出版業“走出去”的政策措施，把國際化確立為我國出版業發展的重要戰略方向。⑦

四、由單一媒體政策向全媒體政策轉變

新中國成立后的很長一段時期里，中國出版一直在追求機械化發展，出版總量一直在穩步上升，但卻并無“質”的突破。出版技術的落后嚴重影響了文化和信息的傳播，制約了經濟與社會的發展。當時的出版政策也主要以印刷出版為指導對象。

改革開放以后，音像制品、電子出版物逐漸興起。尤其是20世紀90年代以來，數字技術和網絡技術相結合誕生了數字出版這一出版新業態。中國政府以前所未有的政策力度來支持數字出版產業的發展，其中不乏一些比較重大的關于數字出版發展的產業政策。2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，特別指出要積極發展電子書、手機報刊、網絡出版物等新興業態。2009年，國務院發布《文化產業振興規劃》，提出加大對數字內容和動漫等重點文化產業的扶持力度，積極發展紙質有聲讀物、電子書、手機報和網絡出版物等新興業態。2010年，原新聞出版總署頒布了《關于進一步推動新聞出版產業發展的指導意見》，明確了發展數字出版等非紙介質戰略性新興出版產業的任務。2010年，原新聞出版總署還先后發布了《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》《關于發展電子書產業的意見》，前者指出了發展數字出版的總體目標和主要任務，后者則希望用發展電子書產業來帶動數字出版業的發展，促使傳統出版企業向數字出版轉型。原新聞出版總署于2011年發布了《數字出版“十二五”時期發展規劃》，明確了“十二五”期間發展數字出版業的戰略重點、主要目標和保障措施。2012年，新聞出版總署印發了《關于加快出版傳媒集團改革發展的指導意見》，提出出版集團實施數字化的戰略性指導意見。之后，仍舊不斷有新的鼓勵發展數字出版業的政策出臺。當然，全媒體出版環境下的政府政策供給的復雜性進一步加大。全媒體出版的發展離不開出版體制變革。只有進行出版體制的變革，政府的一系列引導性、扶持性政策的績效才能通過出版主體的不斷創新顯現出來。

中國出版業市場化、產業化發展已經蔚然大觀，但仍處于產業化的初級階段，出版業市場化、產業化都有很大的提升空間，出版管理體制已經發生并將繼續發生巨大的變化。出版行政部門應進一步轉變政府職能，實現以直接的行政管理為主向以法律、經濟手段為主的管理方式的逐步過渡，最終完成從硬性管制向軟性治理的根本性轉變，這是我國出版業做大做強、實現可持續發展的必然要求。

（劉大年，中國傳媒大學出版社副社長、副編審）

*本文系中國傳媒大學科研培育項目“中國出版產業政策研究：社會轉型與價值觀建構”（項目批準號：CUC13A26）、國家新聞出版廣電總局新聞出版課題重點研究項目“出版權和制作權分開問題研究”（項目編號：A-2014-1-1）的研究成果。

注釋：

① 方厚樞，魏玉山.中國出版通史·中華人民共和國卷[M].北京：中國書籍出版社，2008： 326.

② 方厚樞，魏玉山.中國出版通史·中華人民共和國卷[M].北京：中國書籍出版社，2008： 328.

③ 陳金川.改革開放以來中國出版政策基本特征與趨勢分析[J].出版廣角，2012（6）：60-61.

④ 周正兵.我國出版產業政策演變及其趨勢——兼及對出版產業“十二五”規劃的建議[J].中國出版，2010（21）：31-34.

⑤ 朱麗琴.出版產業發展需以政府規制變革為保障[J].出版參考，2012（28）：12-13.

⑥ 柳斌杰.高舉旗幟 改革創新——推動中國特色社會主義新聞出版業大發展[M]//中國出版業變革三十年，北京：人民出版社，2009.

⑦ 王玉梅.中國出版走出去十年：世界在這里讀懂中國[N].中國新聞出版報，2012-10-17.