國有林場林區改革 撐起生態和民生的雙梔船

耿國彪

“我1999年8月參加工作，因單位不景氣，發不出工資，我只是到林場報了一個到，沒有實際上一天班，就被迫外出打工了。在外打工十多年，雖然也能賺一些錢，但是上有老，下有小，照顧不到家里。這次有幸享受到國有林場改革政策，我又回到林場上班了，還參加了社會養老保險，可以更好地照顧家庭，以前真的想都不敢想，非常感謝黨和政府的好政策！”這是江西豐城市國有株山生態林場職工李小平的心里話。

“以前我們護林員工資待遇很低，人均每年平均七千多元，居住在五六十年代的土木結構房子里，有些站點還沒有通電，生產生活條件很差。國有林場改革工作開始以后，我們確定為全額事業單位，按照檔案工資全額發放，人均每年拿到了3.5萬元。站上蓋起了平房，有些站上還蓋了二層辦公樓，站點全部接通了電，安裝了自來水，從根本上改善了我們的生產生活條件。”甘肅慶陽市蒿咀鋪林場護林員徐拴成告訴記者。

沒有集體林權制度改革時的轟轟烈烈，國有林場林區改革像一場潤物細無聲的春雨飄落在中國大地。

新中國成立初期，為了加強生態建設和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林業局。全國現有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣（市、區）。國有林場大多地處江河兩岸、水庫周邊、風沙前線、黃土丘陵、硬質山區等區域。國有林區是在新中國成立之初為了生產木材和管理森林分別在東北內蒙古、西南、西北森林資源豐富的地區建立的，共計在黑龍江、吉林、內蒙古、云南、四川、青海、陜西、甘肅、新疆9省區建立了138個國有林業局，其中在黑龍江、吉林、內蒙古3省區范圍內的87個國有林業局組成了重點國有林區。

長期以來，國有林場和國有林區管理體制不順，經營機制不活，投入渠道不暢。國有林場主要承擔保護培育森林資源任務，雖為事業單位卻實行企業化管理，經費自收自支，“不城不鄉、不工不農、不事不企”，沒有明確的支持政策和穩定的公共財政投資渠道。國有林區產權虛置，政事企不分，林區經濟發展長期過度依賴森林資源消耗，導致可采資源枯竭、森林和濕地面積減少、自然生態系統嚴重退化、產業結構單一、經濟轉型困難，陷入“資源危機、經濟危困”局面。國有林場和國有林區普遍面臨著資源管理弱化、基礎設施落后、債務負擔沉重、職工生活困難、發展陷入困境等問題。推進國有林場和國有林區改革勢在必行。

今年2月8日，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，以堅決守住生態保護紅線、確保森林資源總量增加和著力解決國有林場國有林區職工就業和社會保障為主要目標的這項改革，像春風一樣將吹遍中國大地。

為國有林場林區減負

“我場創辦于1956年，從20世紀80年代開始，隨著財政體制的改革，林場由全額撥款事業單位改為自收自支事業單位，得不到政府政策、資金的支持，林場發展每況愈下，大批職工不得不另謀出路，林子也沒有精力進行管理和培育。2014年底，借助國有林場改革的東風，縣政府將我場的經費開支列入財政預算，進入縣財政核算中心，徹底解決了我場的資金瓶頸，為全體職工的生存解除了后顧之憂，職工年收入從2012年前承包林地的8000余元提高到現在的8萬余元，收入增加了10倍，使我們可以一心一意地保護好這片珍貴的森林資源，為國家守住這片綠水青山。”浙江省武義縣林場場長張秀岳說。

經過長期建設和發展，國有林場和國有林區成為我國最重要的生態安全屏障和森林資源培育戰略基地，發揮著為生態安全守底線、為民生福祉作保障、為經濟發展拓空間、為科技進步作示范的重要作用，在維護國家生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全，促進國家經濟建設等方面作出了重大貢獻。但是國有林場和國有林區在發展中也付出了沉重代價，面臨的困難和問題日益嚴重。

從20世紀五、六十年代開始，國家在無林少林、荒山集中連片地區興辦以造林和資源培育為主要任務的國有林場。這期間，國有林場是按全額撥款事業單位管理的，基本上以國家和省（區、市）直管為主。當時每年由中央財政下撥的事業費1億多元，基本建設資金1億多元。從80年代初開始，國家開始將國有林場逐步下放，事業費不斷核減，逐步成為了差額撥款事業單位。90年代開始，國有林場進一步轉為自收自支的事業單位，既得不到事業單位正常發展應享受的扶持政策，也得不到企業應享有的自主權和經濟政策。進入90年代后期，隨著實施以生態建設為主的林業發展戰略，以及國家對生態重要和生態脆弱地區森林資源實行禁伐限伐政策，國有林場主要任務轉為以森林資源保護為主，營造林和木材采伐等生產任務減少，林場富余職工大量增加。由于缺乏正常穩定的經費來源，且富余職工的人數不斷增加，林場發展陷入困境，政策邊緣化、職工貧困化問題十分突出。

國家林業局國有林場和林木種苗工作總站總站長楊超說，國有林場雖然為事業單位，卻長期實行企業化管理，經費自收自支，得不到公共財政的支持。“不城不鄉、不工不農、不事不企”，大多數國有林場苦于“找飯吃”，無法將主要精力集中到森林資源保護和培育上來。

此次改革，將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態安全，并合理界定國有林場屬性。將國有林場分為三類：第一類，原為事業單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，繼續按公益服務事業單位管理，從嚴控制事業編制；第二類，原為事業單位的國有林場，基本不承擔保護和培育森林資源、主要從事市場化經營的，要推進轉企改制，暫不具備轉企改制條件的，要剝離企業經營性業務；第三類，目前已經轉制為企業性質的國有林場，原則上保持企業性質不變，通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。

2013年8月5日，經國務院同意，河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅等7省率先進行國有林場改革試點。一年多時間以來，各試點省按照國家關于國有林場改革試點工作的總體部署，取得了階段性成效：江西、浙江、甘肅、山東、河北試點地區國有林場已絕大部分界定為公益服務事業單位，試點地區在職職工基本養老和基本醫療參保率分別比改革前提高了16.4和37.4個百分點，學校、醫院等社會職能基本剝離。

江西省會昌縣林地面積331.04萬畝，森林覆蓋率79.47%，林木蓄積量845萬立方米，是全省重點林業縣之一。全縣有8個國有林場（站），職工總數1226人。2009年，會昌縣啟動了國有林場改革，到2013年底，國有林場改革基本完成。

雖然會昌縣是國家貧困縣，但在國有林場改革一開始，會昌縣就明確了再苦不能賣林場，再窮不能欠職工，再多的改革資金也由政府出。在職工大會召開前縣財政撥入專項資金7000萬元到林業局專帳，確保改革資金一次性清償到位。

改革前，會昌縣的8個林場均實行企業管理，所以開支都必須依靠自身生產經營所得解決。改革后，將8個國有林場整合為兩個公益性事業單位，編制內人員經費和機構經費納入財政預算，生產所需經費采取政府購買勞務方式解決，所需費用由財政專項列支。

重組后的林場實行新的經營理念和創新管理模式，職工工作積極性不斷提高，國有林場的林地林木也得到了切實有效的保護和管理。通過改革，建立了以政府投入為主的國有公益林管理機制，使國有林場森林資源得到了有效保護，不僅沒有變賣一畝林地林木，而且通過加強森林撫育經營，使森林資源質量得到了提升。

山東省泰安市徂徠山林場始建于1956年，橫跨泰安市岱岳區和新泰市，經營面積13.5萬畝，是山東省第二大國有林場。林場作為大汶河的重要發源地，對保護東平湖的水質資源起著重要作用，對國家南水北調工程的實施具有重大影響。

林場原為差額撥款事業單位，底子薄、創收少，債務高達5000多萬元，部分職工十余年未領到工資，170多名職工外出打工。為解決13.5萬畝森林資源保護問題，促進林場健康發展，在國有林場改革試點的推動下，泰安市委市政府將林場定性為全額撥款事業單位。這既為林場職工提供了生活保障，提高了林場干部職工的地位，又解決了職工的后顧之憂。

改革后，外出打工的170余名職工全部回場上班，極大地加強了防火一線的力量。森林蓄積量由2004年的36萬立方米，增加到現在的46 萬立方米；森林覆蓋率由2004年的80.2%，提高到現在的87.8%。

浙江省麗水市白云山生態林場，創建于1927年，是浙江省4個最早建場的國有林場之一。經營總面積3.95萬畝，林木蓄積28.3萬立方米，森林覆蓋率達98.4%。原為差額撥款的事業單位。

2006年，麗水市根據白云山生態林場基礎薄弱，效益低下，經營困難、職工無保障的狀況，啟動林場改革，增強造血功能，探索林場可持續發展新路。他們將林場定性為公益型國有林場，按照準公益類事業單位管理。林場發展目標也由“砍樹經濟”向“看樹經濟”方向轉變。

近年來，林場緊緊圍繞“綠水青山就是金山銀山”指導思想和林業“優化生態、改善民生”核心任務，在“鞏固改革成果，加快轉型發展”上下功夫，全力打造“四型林場”。通過生態林場建設，林場年采伐限額從十年前的3000立方米，下降到目前的300立方米，完全停止經營性主伐。森林蓄積量從2008年的23.4萬立方米提高到目前的28.3萬立方米，優質的森林資源成為了林場真正的精華所在。如今，白云森林公園已經成為了麗水的“城市名片”。

據了解，國有林場和森工企業經濟困難，債務負擔沉重。目前全國林場拖欠債務276.2億元，其中金融機構債務58億元，很大一部分無力償還。累計拖欠職工工資70億元，拖欠退休金13億元。累計拖欠養老保險費50.2億元，拖欠醫療保險費14.2億元。各重點國有林區累計拖欠金融債務209.9億元，其中無力償還的金融機構債務133.1億元，每年需要承擔利息等大量的財務費用。

此次改革提出，加強對國有林場的財政和金融支持。針對國有林場改革，由中央財政安排資金，對地方實行一次性補助，主要用于解決林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題。省級財政要安排資金，統籌解決國有林場改革成本問題。具備條件的支農惠農政策可適用于國有林場。將國有貧困林場扶貧工作納入各級人民政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。

楊超說，此次國有林區改革，關鍵在于厘清中央與地方、政府與企業各方面關系，推進政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監管體制，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。在地方人民政府職能健全、財力較強的地區，可一步到位，剝離企業的社會管理和公共服務職能，人員和經費交給地方人民政府承擔；在條件不具備的地區，先行在內部實行政企分開，逐步創造條件將行政職能移交當地人民政府。按照“機構只減不增、人員只出不進、社會和諧穩定”的原則，對森工企業分類制定改制改革方案，逐年減少管理人員，逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機構，依法負責森林、濕地、野生動植物資源和自然保護區管理、森林防火、有害生物防治等工作。

為生態安全加碼

近年來，我國林業和生態建設取得了巨大成就，但從總體上看，我國仍然是一個缺林少綠的國家，生態問題依然是制約我國可持續發展的突出問題，生態差距依然是我國與發達國家的主要差距，生態建設依然是全面建設小康社會的艱巨任務。

國有林場是我國林業建設的主力軍，維護著國家生態安全最重要的基礎設施，管護著我國最優質、最穩定、最完備的森林資源和生態系統，是我國森林資源最精華的部分，大多位于大江大河源頭、主要水庫周圍、黃土風沙前線等重點生態區域和生態脆弱區，在應對氣候變化、涵養水源、保育土壤等方面發揮著不可替代的重要作用。

本次國有林場改革，就是要徹底明確國有林場保護培育森林資源、維護國家生態安全的功能定位，按照公益事業單位要求納入財政預算管理，使政府切實承擔起生態建設保護的主體責任，該政府辦的就要政府辦，保護和培育好我國珍貴的國有森林資源，有效增強國有森林資源生態功能，為留住藍天綠水青山發揮骨干作用。

長期以來事業單位企業化管理、不城不鄉、不工不農、不事不企，林場既不能像農民一樣有收益權，也不能像企業一樣自主經營，還不能與其他社會公益事業單位一樣得到公共財政的支持。各級政府對國有林場沒有明確的政策支持和投資渠道，國有林場基礎設施建設欠賬嚴重。

據統計，還有486個林場場部不通公路，170個不通電，575個不通電話，1575個存在飲水安全和吃水困難。內蒙古鄂爾多斯市中和西林場地處沙地深處，距市所在地只有100多公里，但由于不通公路，吉普車也需走一天才能到達。陜西渭南市花園林場由于交通不便，林場訂閱的報紙只能送到林業局，等到有人來林場時才能送達，經常是十幾天甚至一個月以后才能見到報紙。陜西周至縣永紅林場汪家坡站由于不通電，護林員的手機無法充電。如果遇到緊急情況，連匯報的電話都打

不成。

此次改革提出，加強對國有林場基礎設施建設的支持。國家結合現有渠道，加大對國有林場基礎設施建設的支持力度。各級人民政府將國有林場和林區基礎設施建設納入同級規劃統籌安排。將國有林場道路按屬性納入相關省區公路網規劃。加快國有林場電網改造升級。積極推進國有林場生態移民。經城市人民政府批準，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程。

各地在國有林場改革試點中，一定程度上增加了林場基礎設施建設投入。浙江省出臺了《國有林場基礎設施建設規劃》，計劃到2020年累計投資8.9億元用于林場基礎設施建設。截止目前，全省已經完成投資3.4億元，一些國有林場基礎設施狀況得到了改善；有些地方將林場納入到“新農村建設”、“山區經濟發展”等工程之中，讓林場享受到了與周邊農村同等的扶持政策。山東省泰安市人民政府和有關部門自改革試點確定以來，共安排徂徠山林場路、水、電、訊、房和林火視頻監控等基礎設施建設投資1.56億元，是徂徠山林場自1956年建場以來基礎設施建設累計投資的7.8倍。

據統計，由于明確了事業單位屬性，試點林場將更多的精力集中到森林資源培育和保護上來。試點林場2014年造林面積比2012年增加65萬畝，森林撫育面積增加120萬畝。一些省份全部或部分停止了林場商業性采伐，違規采伐得到有效控制。據了解，在改革過程中，沒有發生一起重大破壞國有林場森林資源的案件。

國有林場和國有林區森林資源質量高、景色優美，是社會公眾休閑游憩和度假養生的理想場所。有2570個國有林場建立了森林公園，占全國森林公園總數的90%，有242個國有林場建立了濕地公園，占全國濕地公園總數的50%，全國許多著名的國家風景名勝區和世界自然歷史文化遺產，如黃山、泰山、九寨溝、張家界等也都坐落在國有林場的經營區內。據不完全統計，目前每年到國有林場旅游休閑的游客高達5億人次，且呈快速增長態勢，僅2014年“十一”黃金周到國有林場旅游休閑的人數達5000萬人次。

國家林業局國有林場和林木種苗工作總站副總站長劉春延說，通過國有林場改革，將在理順國有林場管理體制、確保財政保障的基礎上，使國有林場一心一意地培育好這部分優質森林資源，建設美麗景區免費向社會開放，并不斷加強國有林場道路、供電、供水、通訊、管護用房等基礎設施建設，優化林區環境，為公眾健身養生、觀光游覽、科普考察等提供便利條件。

良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。經過改革開放30多年的發展，我國人民群眾的需求結構發生了很大變化，30年前人們盼“溫飽”、“求生存”，現在人們對優質生態產品的需求越來越迫切，期盼更多的藍天白云、綠水青山，渴望更清新的空氣、更清潔的水源。

東北、內蒙古重點國有林區目前森林資源以中幼林為主，可采資源逐漸枯竭，森林蓄積只有2.68億立方米。與開發初期相比，大小興安嶺林區林緣向北退縮了100多公里，濕地面積減少一半以上。

為此，國家將加快制定全國天然林保護實施方案和天然林保護條例。把所有天然林都納入保護范圍，劃定保護紅線。分三步全面停止天然林商業性采伐：擴大東北內蒙古重點國有林區停止天然林商業性采伐試點；在此基礎上，停止國有林場和其他國有林區天然林商業性采伐；全面停止天然林商業性采伐。

有關專家對本刊記者說，實施停伐政策，標志著國有林場和林區從開發利用轉入全面保護的歷史發展新階段。停伐打破了國有林場和林區原有利益鏈條，形成倒逼改革機制。這也是本次改革的亮點之一。

此次改革突出了森林資源管護機制創新。國有林場公益林日常管護引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務。國有林區采取行之有效的管護模式，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買。

這是國有林場林區經營管理的福音，更是國家生態安全的福音。通過改革，天然林資源將得到全面保護，林區職工的生產生活也得到了有力地保障。

改善民生奔小康

“深深地感謝林業局和黨委政府，拿到社保工資解決了我家的生活收入來源，從10多年來每月領取385元的生活困難補助到如今每月按時領取2100元的養老金，真是不敢想象，也想象不到啊！苦日子過慣了，精打細算慣了，現在有錢了還真不知道怎樣花了！”江西新建縣嶺背林場退休職工蔡恒美微笑著說。

江西宜春市袁州區天臺山林場退休職工趙佰平開心地告訴記者，原來事業性質林場沒有特殊工種，不能辦理提前退休。現在我們事業性林場也可以辦理提前退休了。我一直是營林工，2014年下半年辦理提前退休手續，現在的工資1800多元，比上班時還多。

“近年來，在國家國有林場改革政策的推動下，林場面貌大為改觀，職工生活顯著改善，8個林區的管理房已有7個林區得到了改造，一線職工也住進了能上網、有電視、生活設施齊全、環境整潔、安全的房屋，職工收入有了較大的提高，年均收入達七萬元。這些變化讓我們由衷地感謝黨委、政府的好政策。” 浙江省慶元縣實驗林場場長吳小林說。

從長期生活在林場一線的干部職工話語中，我們不難看出如果沒有國有林場改革，他們的生活將依然困窘。這也是眾多國有林場林區職工生產生活的真實狀態。

60多年來，國有林場各項事業盡管取得了輝煌的業績，特別是在培育和保護森林資源方面的巨大成就，得到了社會的公認，但是，受到體制機制的制約和國家政策的影響，國有林場發展面臨許多困難和問題。

長期以來，國有林場堅持“先治坡、后治窩，先生產、后生活”的建設原則，自身歷史欠賬十分嚴重。20世紀70年代以來，國有林場層層下放到縣級管理，財政保障明顯不足。特別是進入21世紀以來，隨著實施以生態建設為主的林業發展戰略，國有林場木材采伐大幅減少，生態功能成為國家對國有林場的主導需求。在自收自支事業單位管理體制下，國有林場職工缺少收入來源，生活非常困難。據統計，2013年國有林場在職職工人均收入1.8萬元，僅為全國城鎮職工收入的35.3%。有60%的林場不能按時足額發放工資。全國國有林場已累計拖欠職工工資70億元，拖欠退休金13億元。還分別有10.8萬和14.7萬國有林場在職職工沒有參加基本養老保險和基本醫療保險。

近幾年通過實施國有林場危舊房改造，林場職工住房條件已經得到較大改善。但是管護用房大部分還是上世紀五六十年代修建的土坯房，很多已經成為危房。盡管在國家層面已經將國有林場納入農村公路建設、電網改造升級、安全飲水等規劃范圍，但是由于體制等原因，國家安排的投資很難落實到國有林場。林場基礎設施十分落后，民生問題突出。

“護林員經常是趁出去巡查時，到村民家里充充電。同時，國有林場職工常年在高海拔、高寒、潮濕的極端艱苦工作環境下作業。但是，林場職工相應的補助和待遇卻很少。據調查，80%的職工沒有得到加班費和高寒等補助，僅有12%的職工表示林場能夠按時足量發放勞保用品，有50%的職工表示從未組織過體檢，有34%的職工患有關節炎、風濕等疾病。”劉春延說。

我國將在2020年基本建成小康社會，如果國有林場林區職工生產生活條件不能改善，勢必會影響到全面建成小康社會的進度。因此，這次改革將改善民生提到了重要位置。

劉春延向記者說，此次改革，將國有林場事業編制從目前的40萬個精簡到22萬個左右，事業編制主要用于聘用管理人員、專業技術人員和骨干林業技能人員，經費納入同級財政預算。現有48萬名在職職工中，除22萬名管理、專業技術和骨干林業技能人員納入事業編制外，其余26萬人通過多種途徑妥善安置：14萬人采取購買服務方式從事森林管護撫育，7萬人從事林業特色產業，并逐步過渡到退休，另有5萬人通過職業技能培訓引導轉崗就業。在國有林場內部管理上，實行以崗位績效為主要內容的收入分配制度，充分調動職工積極性。對林場從事的商品林采伐、林業特色產業和森林旅游經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。

據了解，一年多來，各省試點林場參加基本養老保險職工數由改革前的75683人增加到93510人，占在職職工總數的86%，提高16.4個百分點；參加基本醫療保險職工數由改革前的55297人增加到99435人，占在職職工總數的91%，提高37.4個百分點。在崗職工年工資收入由改革前的2.3萬元/年提高到2.94萬元/年，增加6400元。江西省國有林場職工養老參保率為96%，醫療保險參保率為97%，比改革前分別提高了18個百分點和23個百分點，預計年底將全面解決林場職工參加養老保險和醫療保險問題；全省已審核認定從事特殊工種人數8155人，已辦理了特殊工種提前退休手續人數7623人。浙江省、山東省、甘肅省試點地區國有林場職工已經全部參加了基本養老保險和基本醫療保險，湖南省養老保險參保率達94%，醫療保險參保率達70%。浙江省林場職工工資和社會保險均納入當地財政預算管理，基本跟當地同類事業單位職工同等待遇，工資水平較以前大幅度提高，如麗水市白云山生態林場職工年均工資從改革前的2.5萬元提高到目前的6.9

萬元。

“山定權，樹定根，人定心”是對2003年開始試點的集體林權制度改革的準確描述。而國有林場林區改革以明確公益性屬性和納入同級財政支出做到了“人定心，樹定根”，因為這一切都緣于一個生態的夢想。

60多年來，廣大國有林場林區干部職工為了國家生態建設，幾十年如一日扎根基層，無私奉獻，堅守信念，艱苦創業，用自己辛勤的汗水染綠了祖國座座荒山，孕育了“塞罕壩精神”、“原山精神”等林業精神的代表，涌現出了王有德、孫建博、鄭培宏等一大批得到黨和國家充分肯定的英模人物，成為林業精神的重要源泉。

今天，踩著時代的脈搏，國有林場和國有林區改革在春天起航。

春天孕育著希望，春天的森林充滿勃勃生機。全面推進國有林場和國有林區改革的大幕已經拉開。我們都滿懷期待，期待金秋能夠收獲改革的累累碩果。