國有林場林區改革：以人為本 生態優先

耿國彪

今年2月8日，中共中央國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，明確了國有林場和國有林區改革的指導思想、總體目標、基本原則。這場改革事關國家生態安全和林區職工生活，在改革中國家將堅持怎樣的原則？面對國有林場國有林區的突出問題國家將出臺怎樣的政策？帶著這些問題，本刊記者采訪了國家發展改革委副主任連維良。

《綠色中國》：今年黨中央國務院決定全面啟動國有林場和國有林區改革。這項改革的總體目標、基本原則是什么？

連維良：今年2月8日，中共中央國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，明確了國有林場和國有林區改革的指導思想、總體目標、基本原則。

國有林場和國有林區改革的總體目標是：一是保護生態。明確生態功能定位，以保護森林資源、維護生態功能作為改革的出發點和落腳點，切實保護好森林、濕地等自然生態系統，確保森林資源總量持續增加、生態功能持續增強、生態產品生產能力持續提高。二是保障民生。著力改善林場林區基礎設施和生產生活條件，積極發展替代產業，優化產業結構，拓寬職工就業渠道，妥善安置富余職工，完善社會保障機制，確保職工就業有著落、基本生活有保障。三是創新體制。理順各方關系，實現政企事分開，強化政府的社會管理和公共服務職能，剝離國有林場和森工企業承擔的社會管理和辦社會的職能，創新內部管理機制，完善國有林場和國有林區的社會管理體制和森林資源監管體制，轉變發展方式，確保政府投入可持續、資源監管高效率、林場林區發展有后勁。

在改革中，要把握四項基本原則：一是生態優先，保護為主。實行最嚴格的林地林木管理制度，堅決守住而不能逾越森林資源保護這條紅線。二是以人為本，維護穩定。重點解決好職工基本生活、社會保障和富余人員安置等問題。按照“內部消化為主，多渠道解決就業”的原則妥善安置富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流。三是分類指導，分區施策。充分考慮林場和林區的不同情況，充分考慮各地實際，探索不同的改革模式，不搞“一刀切”。四是地方負責，中央支持。各省級人民政府對改革工作負總責，中央加強領導和指導，在政策和資金上予以適當支持。

《綠色中國》：基礎設施落后是長期以來制約國有林場林區生態功能充分發揮、林區民生有效改善的突出問題。在這次國有林場林區改革中，國家會出臺哪些有針對性的政策？

連維良：多年來，廣大林業職工為國家經濟建設和生態建設作出了巨大貢獻和犧牲，但由于管理體制不順、政策邊緣化、政府保障不到位等原因，林業職工生活十分困難，民生福祉沒有與國家改革發展同步。國家出臺的一系列扶持三農的政策，也沒有完全覆蓋到林場林區。林場林區長期體系封閉，自我發展，道路通行條件差、缺水、缺電，特別是住房條件十分困難，大大落后于整個社會發展水平。在這次國有林場林區改革中，要把解決林場林區基礎設施落后問題作為一項重要改革舉措來抓，務必通過改革使林場林區基礎設施落后狀況有一個大的改觀，促進林場林區與周邊地區基本公共服務均等化，有效改善林場林區生產生活條件。

從國家層面講，國家發展改革委將在現有投資渠道的基礎上，進一步加大對林場林區基礎設施建設的支持力度，特別是要安排資金支持林場林區道路建設，切實增強森林資源保護能力，有效改善林區民生。同時，充分利用國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造等中央“穩增長、調結構、促發展”的政策機遇，切實改善國有林場林區職工居住條件，并統籌解決好職工管護站點用房問題。繼續加大珍稀樹種和大徑級材培育投資支持力度，將國有林場林區建設成為國家最主要的戰略森林資源培育基地。

從地方上講，各地在編制“十三五”規劃時，要將國有林場林區基礎設施建設作為一項重要建設內容。各級發展改革部門特別是省級發展改革部門在年度基本建設資金中，要安排專項資金用于國有林場林區供電、安全飲水、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎設施建設，與國有林場林區改革同步推進，務必限期解決國有林場林區不通水、不通電、不通路等基礎設施落后問題，切實改善林區生產生活條件。要按照國家相關標準，抓緊核定國有林場林區道路屬性并納入相關省區市公路網規劃，落實年度建設資金。國有林場林區基礎設施建設要體現生態建設的需要，不能簡單照搬城市建設。

《綠色中國》：實施林場（所）撤并和生態移民政策的意義是什么？如何推進林場（所）撤并和生態移民政策落實到位？

連維良：國有林場和森工林業局建設之初，林業職工本著“先治坡、后治窩，先生產，后生活”的工作激情，不講條件、不講待遇，為維護國家生態安全作出了巨大貢獻。但是，由于林場林區建設先天投入不足，后續配套的基礎設施和公共服務建設欠賬很多，特別是林區道路通行條件差、缺電、住房條件十分艱苦等，還存在著給、排水配套設施不完善、飲水未達國家安全標準等問題。因此，實施生態移民勢在必行。一是生態移民有利于改善職工群眾的居住環境。偏僻的林場（所）所大多缺水，教育、醫療、文化、科技普遍落后，人的整體素質不高；經濟社會發展相對滯后，基礎設施非常差，職工群眾生產生活極度困難。生態移民是改善生活質量的有效途徑。二是生態移民有利于保護森林資源。實施生態移民減少人為活動對森林資源的消耗、破壞，有利于森林防火及生態系統的恢復，對生態保護、資源的合理利用將產生重要影響。三是生態移民有利于減少管理成本。國有林業局、林場（所）建設之初的布局是為了滿足造林和木材生產的需要而建立。目前，重點林區、部分林場的天然林已實施停止天然林商業性采伐，下一步，所有林場的天然林也將納入停伐范疇。通過整合撤并林場所，精簡機構，精兵簡政，減少管理人員，減輕企業負擔，將有限的資金真正用于發展經濟，用于提高人民生活生平，用于改善民生。

在實際操作中，我們遵循 “以人為本、以林為主” 的基本原則，尊重職工意愿，多方充分調動廣大職工群眾參加生態移民的積極性。一是從實際出發，因地制宜，對規模小、人員少、地處偏遠、分布零散的林場（所），根據機構精簡和規模經營的原則整合為較大林場所。積極推進生態移民，將位于生態環境極為脆弱、不宜人居地區的場部逐步就近遷到小城鎮，加快深山遠山林區職工搬遷。二是充分考慮職工生產生活需求，尊重職工意愿，合理布局搬遷職工安置點，既要方便林區職工生產生活，又要有利于職工在不破壞森林資源的前提下，從事林特產品生產，發展多種經營，增加職工收入，達到職工群眾致富的目的。同時，努力解決林場（所）職工群眾的搬遷安置問題，從根本上解決林場（所）職工的后顧之憂，充分調動他們的積極性，推進整合撤并林場（所）進程。三是國家加大林場所撤并、生態移民政策支持力度。林場撤并搬遷安置區配套基礎設施和公共服務設施建設等參照執行獨立工礦區改造政策。加快國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造力度，切實落實棚戶區和危舊房改造住房稅費減免政策。結合林區棚戶區和危舊房改造，進一步加大中央支持力度，同時在安排保障性安居工程配套基礎設施建設投資予以傾斜。省級政府對本地棚戶區和危舊房改造負總責，省級政府要加大補助支持力度。四是穩步推進，確保林區社會和諧穩定。整合撤并林場工作與職工群眾利益息息相關，必須嚴格按照政策辦事，穩妥操作，穩步推進。急不得、快不得，不能以犧牲職工群眾利益為代價換取一時的進度。要妥善安置因林場撤并和生態移民產生的富裕職工，省級及其以下地方各級政府要統籌解決符合政策的就業困難人員靈活就業問題。

《綠色中國》：下一步如何貫徹落實中央的決策要求，以確保國有林場和國有林區改革扎實推進、實現預期目標？

連維良：國有林場和國有林區改革是一項復雜的社會工程，是一項長期的戰略任務。我們要按照《方案》和《意見》要求，認真抓好貫徹落實工作，扎實推進國有林場和國有林區改革。

一要層層簽訂責任狀。國有林場和國有林區改革實行省級人民政府負總責，各級政府要層層簽訂責任狀，落實改革主體責任，確保各項改革措施領導到位、責任到位。要把抓改革措施落實作為重要的政治任務，強化一把手責任。

二要精心制定實施方案。各地要結合本地區實際，精心制定針對性和操作性的改革實施方案，國有林場改革確保在2017年底前完成，重點國有林區改革確保在2020年前完成。制定改革實施方案，要結合本地實際，不搞一刀切。要充分尊重職工意愿，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足職工訴求。

三要加強督查評估。要加強檢查、跟蹤落實，做到改革推進到哪里，督查就跟進到哪里，及時跟蹤、及時檢查、及時評估，發揮社會輿論和第三方評估機構作用，讓群眾來評估改革成效。沒有完成或完成不到位的要問責。

四要建立配套政策措施。抓緊研究制定和完善社會保障、職工住房、人事管理、財務管理辦法和森林監督管理法律制度、監督機構設置辦法、化解金融債務政策等。