國有林改革走進新時代

鐵錚

期盼多年的《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》終于出臺了。這是黨中央、國務院對我國的國有林場和林區改革作出的頂層設計，是站在全局和戰略的高度作出的重大決策，是新常態下的我國林業改革發展的科學指南。如何保證國有林場和國有林區改革方向不走偏、政策不走樣，直接關系到國家最為寶貴的生態資源能否永續利用，直接關系到全國人民賴以生存的生態環境能否可持續發展。如何學習好、宣傳好、貫徹好、落實好文件精神，全面推進國有林場和國有林區改革，不僅是各級林業主管部門當前和今后一個時期的重大政治任務，也不僅是全體務林人最重要、最緊迫的工作，而是各級政府、是全社會的重要責任和神圣使命。

既要保生態又要惠民生

北京林業大學經管學院院長、博士生導師陳建成說，黨中央國務院下發的《國有林場改革方案》中明確提出，國有林場改革圍繞著“保護生態和保障職工生活”兩大目標推進改革和制度創新。這表明黨中央國務院在針對國有林場的改革中不僅高度重視保護生態環境，也同樣重視林業職工的權益和生活，是對多年來默默奉獻在林業第一線的廣大干部職工的切實關懷。

文件在改革原則中提出“改善民生、保持穩定”，強調立足實際，切實解決好職工最關心、最直接、最現實的利益問題。陳建成說，在林業改革文件中如此具體明確的強調保障職工利益并不多見。這是我國林業改革指導思想的一個重要轉折，表明了不再是為了保護生態、犧牲部分林業職工利益，不再是為了保護生態、損失林業職工利益和林區發展的條件。

陳建成認為，如何理解保生態和惠民生這兩大目標的協調平衡是有效實施中央政策文件的關鍵所在。保生態與惠民生同等重要。各級政府和相關部門在落實相關政策過程中要采取一切措施化解這兩者存在的矛盾。既要保護生態，也要保障林業職工生活質量提高，盡快達到所在地區平均水平，甚至超過當地水平，實現小康生活。

我國國有林場所處地理位置絕大部分都是重要生態區，是國家關鍵的生態骨架。陳建成說，保護好國有林場的森林資源就是保護遍布全國的生態關鍵區域。這是黨中央國務院快速出臺改革方案的目標。同時，黨中央國務院也注意到幾十年來國有林場職工為了保護生態環境做出了卓越貢獻，做出了個人的極大犧牲。因此，在這次改革過程中，不僅要保障職工的權益，保護職工利益，還要通過本次改革徹底解決國有林場職工貧困問題，真正實現惠及所有人的小康社會。

陳建成強調，在未來落實改革方案的具體政策制定中，既要做好保護生態，保護森林資源的各類規劃和政策措施，同時也要提出有效解決職工生活困難，強化職工社會保障程度，實現林場職工養老醫療全覆蓋，不留死角，推進林場職工盡快實現小康生活，為到2020年實現全面小康社會提供有力保障。

保生態與惠民生是相輔相成、互為促進，互為支撐的。陳建成說，改革方案中對于國有林場體制改革、國有林場森林資源經營管理等各項具體改革措施中，都將保生態和保障職工權益結合在一起，強調國有林場職工是未來國有林場管理人員、技術人員的主體，強調社會服務購買中優先聘用林場職工，強調通過森林管護、特色產業等適合林場職工勞動能力和技能的形式解決富余職工安置。同時，通過有效利用國有林場職工對于森林資源經營管理的技術優勢和勞動技能保障國有林場森林資源的有效管理，提升生態能力，實現保護生態的目的。

陳建成說，保生態與惠民生之間的平衡要注重長效性。在這次國有林場改革中還特別注重保生態、惠民生的長效性。為了有效保護森林資源，明確要求要將森林資源的管理人員、專業技術人員和骨干技能人員全面納入事業單位編制，經費納入同級政府財政預算，徹底解決國有林場基本人員的后顧之憂，使得這些人員能夠全身心投入森林資源保護與管理中，提升生態能力。同時，徹底釋放國有林場的富余職工包袱。在改革方案中明確要求各級政府是富余職工安置的責任主體，同時明確要求不能通過買斷等簡單方式將職工留給社會自行解決，要通過招聘森林管護人員，發展特色產業以及勞動技能培訓等多種形式徹底有效解決富余職工安置，要安置的好，安置的穩，使得國有林場輕裝上陣，全面投入保護生態的偉大事業中。

運用市場手段促進改革

北京林業大學經管學院副教授陳文匯特別注意到，在黨中央國務院制定的國有林場改革方案中，多次提到充分運用市場進行國有林場管理、國有林場機制改革以及購買社會服務等。

他認為，這與深化改革的總體方向是高度一致的。發揮市場在資源配置中的主導作用，不僅在經濟活動中，在公共管理領域同樣高度重視市場的作用。改革方案中充分分析了國有林場功能作用，將國有林場所有的非公益性經營活動全部推向市場，通過市場化手段運營。要根據森林資源經營活動的性質，提出在國有林場森林資源培育、撫育和管護等過程中充分利用市場手段，從全社會范圍購買勞動力，購買社會服務建立公益林管護機制。通過事企分開、政企分開等方式，徹底剝離國有林場多重身份，改變傳統以養人方式進行資源管理的舊體制。

他強調，市場是國有林場管理和經營活動中的主導性手段。從全國形勢來看，市場將是整個國家經濟運行的主導方式，因此在國有林場管理和森林資源經營中要充分利用市場這一平臺，吸收社會資本、人才進入國有林場，提高國有林場管理的效率和水平，進而提高全國森林資源的管理水平，提高我國森林資源的社會服務能力。國有林場可以向社會各界提供林業技術服務，包括資源培育，資源管護技術等，還可以代管集體林，集體林的生態公益林管護，租賃集體林地運用國有林場的技術和人力資源開展商品林經營。這不僅有利于提高集體林的經營水平，提高集體林的產出效率，保障國家生態安全和木材安全，而且也將增加有效手段安置國有林場富余職工。

市場是制定具體政策措施中的優先使用手段。他說，在改革方案中無論是國有林場體制，還是國有林場機制，甚至是國有林場承擔的生態保護的主體責任中，都明確提出要充分利用市場手段探索改革的具體政策措施，推進國有林場高效健康發展。在明確國有林場生態責任中明確提出對于基本不承擔森林資源保護和培育職責的，通過市場化手段轉化為企業，對于企業性質的國有林場采取購買服務的方式獲得公益服務，保持企業身份。在事企分開中明確提出國有林場從事的經營活動要采取市場化運作。對于暫不宜實行市場化的森林采伐、森林旅游等也鼓勵與林業企業重組，通過規模化經營、市場化運作提高運營效率。

他指出，市場是國有林場高效運行的保障。在國有林場改革中，只有充分利用市場，才能持續降低國有林場管理和經營成本；只有利用市場，才能多方籌措資金，吸納人才；只有利用市場，才能提高管理效率，提高森林資源經營效果。在人才、資金和管理充分配合下，國有林場良性運轉，才能持續健康發展。

關鍵抓手是區域產業轉型

北京林業大學經管學院副教授賀超說，這次《國有林區改革指導意見》的出臺，充分彰顯了新一屆中央領導集體把林業工作放到更加突出的位置、深入實施生態建設為主林業發展戰略的決心。改革的總體目標是理順國有林區體制、完善國有林場機制、改善林區職工民生、加強國有林區生態保障能力。這個目標對國有林區的功能定位是科學準確的，也是符合世界國有林功能定位大潮的，是我國全面發展生態文明和建設小康社會的必然要求。這也是國有林區在多年的改革探索中一直追求但始終沒能充分實現的目標。

他指出，體制和機制改革的關鍵，在于國有林區的經濟基礎尚未建立林區發展戰略轉型所必須的自我發展能力。林區長期以來依靠單一的木材經濟支撐區域的經濟社會發展，經濟結構高度單一，沒有形成木材經濟以外的支柱產業。圍繞生態林業發展戰略進行的調減和停止天然林資源的采伐，推進國有林區政企分開，就遇到了林區民生和地方政府財政來源下降和中斷的問題。

他說，破解國有林區體制和機制改革的困局應該同步實施體制改革和培育國有林區的替代支柱產業入手，通過從國家層面統籌國有林區和我國整體社會經濟發展，積極推進國有林區的產業結構調整和轉型發展，不能僅就國有林區談改革和調整發展。這次中央出臺的“意見”確實也把積極推進國有林區產業轉型列為改革的政策支持體系之一，說明改革決策層面已經充分認識到了改革困境所在。如何貫徹落實這項政策？他提出了四條建議：

一要從更大的視野考慮國有林區的產業轉型問題。國有林區的問題不僅是一個局部區域經濟問題，其形成是我國特殊歷史階段為了國家整體利益進行經濟布局的結果，更是關乎我國未來生態文明發展戰略目標實現的全局問題。

二要從國家區域經濟統籌協調發展的角度推進國有林區的產業轉型。國有林區的產業轉型應抓住我國區域經濟梯度轉移發展的大好機遇。從承接東部地區產業轉移的角度，配合國家政策引導，積極引導東部地區與國有林區生態發展定位相一致的綠色產業、勞動力密集型產業和高新技術產業，尤其以良好生態環境作為重要生產條件的高新技術產業，在這方面國有林區具有得天獨厚的優越條件。產業轉移的配套保障政策條件要充分研究擬吸引承接轉移產業的綜合要件，重點補強國有林區當前欠缺的要素，做到把有關產業引得進，還要留得住！

三要重點加大國有林區產業轉型發展所需基礎設施條件的政策支持力度。國家應該重點加強對國有林區目前初具規模的中心城市加大快速干線道路網絡建設，把有關中心城市納入高速鐵路、公路和航空運輸網絡覆蓋范圍之內，結合工業園區的建設，擴充骨干通訊水電網絡設施建設。要把承接轉移產業的硬件和軟件條件同步完善，提高對東部地區轉移擴散產業的吸引力。

四要正確認識林區特色經濟和支柱產業培育的關系。“意見”中提出了國有林區要大力發展特色經濟林、森林旅游、野生動植物繁育等綠色低碳產業。這個思路是非常正確的，但能否成為區域的支柱產業值得進一步探討。這些經濟業態一方面對資源的獨特性具有很高的要求，不適宜作為普遍的產業發展方向；另一方面，這類資源往往比較分散，單位產品的價值密度不高，原材料歸集運輸成本較高，同時受自然生態系統承載能力的嚴格限制，實施產業化發展規模上會受到一定的限制。更為有效的路徑，是依托國有林區的中心城鎮，在國家層面統籌區域平衡發展策略支持下，合理選擇承接東部地區轉移產業基礎上，把林區深處的眾多人口吸引集中起來，以區域中心城市的發展帶動整個林區的轉型發展，同時把有關的林下特色經濟作為輔助產業，起到增加就業崗位、提高林區群眾收入的支持作用。

確保改革不走偏不走樣

國有林場、國有林區的改革走進了新時代。如何確保這項重大改革工程不走偏、不走樣？北京林業大學的專家們對此進行了深入的思考。

專家強調，首先要充分認識國有林場和國有林區改革的重要性。國有林場和國有林區是國家最重要的生態安全屏障和維護國家生態安全最重要的基礎設施，在經濟社會發展和生態文明建設中發揮著不可替代的重要作用。國有林場和國有林區的改革，既是林業改革發展的應有之義和必由之路，也是生態文明體制改革的重大突破和非凡創舉；既是國有林場職工實現同步小康的重要保證，也是中華民族永續發展不可或缺的生態保障；既是我國林業發展的重大戰略，也是全面推動我國生態文明建設的重要基礎；既對繁榮我國林業事業有著深遠的意義，也對建設美麗中國、造福子孫后代、實現中華民族偉大復興有著極為重大的影響。毫不夸張地說，國有林場和國有林區的改革事關每一位公民，事關各行各業的發展。因此，全社會都要在國有林場和國有林區改革上達成共識，共同為推進改革、加速生態林業和民生林業建設凝心聚力、出謀劃策、增磚添瓦。要把思想和行動盡快地統一到黨中央、國務院的決策部署上來。要廣泛宣傳，讓廣大林業干部職工和全社會掌握文件精神、了解熟悉政策，在全社會形成有利于國有林場、國有林區改革的良好輿論氛圍和社會環境。

專家認為，要充分認識國有林場和國有林區改革的特殊性。國有林場的改革不同于一般性的事業單位改革，不能照搬一般性事業單位改革的做法。國有林場改革的核心內容和首要任務，就是要科學確定國有林場和國有林區的生態公益功能定位，這對于理順國有林場、國有林區管理和經營機制至關重要。有利于發揮林場和林區的生態公益功能的措施就是好措施，破壞森林資源的事情絕對不能干。這應該成為國有林場和國有林區改革的紅線！通過改革，不僅要解決好定員定編、人員分流、長期債務等歷史遺留問題，更要著眼長遠，保障國有林場和生態資源可持續發展。不但要對現在負責，更要對未來負責。不但要實現功在當代，更要追求利在千秋。除此而外，還要考慮到各林場、各林區自身的特殊性。歷史沿革不同，地理條件不同，植物狀況不同，經營方式不同，文化習慣不同等，使得林場間、林區間存在很大的差異化。因此不能用一種思路、一套方法、一個模式去應對極具個性的林場、林區的改革。要在黨中央、國務院的總體要求和改革框架下，認真分析和研究不同林場、不同林區的特殊性，因地制宜、因場制宜、因區制宜。要準確把握國有林場和國有林區的功能定位，精心組織編制改革實施方案，科學劃定改革底線，認真制定符合實際的具體目標、任務、措施和步驟，以確保改革始終行進在科學的軌道上。

要充分認識國有林場、國有林區改革的復雜性。專家指出，這項重大改革是一項復雜的系統工程，牽涉面廣、涉及人多。在改革中不可避免地會出現各種各樣的矛盾和錯綜復雜的局面。對此要有充分的思想準備。不能急于求成，出臺每一項政策，采取每一項措施，都要反復論證、審慎行事。不能搞政績工程、面子工程，而要腳踏實地、切實解決實際問題。既要敢于碰硬、敢于解決遺留問題，更要耐心做好當事人深入、細致的思想工作。努力尋求最大公約數，力爭得到盡可能多的人的支持。要妥善處理眼前利益和長遠利益、國家利益和局部利益、公眾利益和個人利益之間的關系，盡量尋求科學的、最佳的解決方案。國有林場、國有林區改革是一項創新，雖然有一些試點經驗可供借鑒，但仍需要繼續研究和探索。要加大調查研究、科學研究的力度，廣泛聽取專家、群眾的意見和建議。有關部門要加強監督和管理，不能放任自流。要確保林區的和諧穩定，注重化解矛盾、防范風險，加強輿情監控，及時發現問題，妥善解決問題，努力維護林區和社會的穩定，為改革提供良好的社會環境。