城市歷史文化街區的保護性開發研究——以蘇州市平江街區為例

張國富，程明貝，黃 剛

（蘇州大學 政治與公共管理學院 ，江蘇 蘇州 215123）

1 選題的背景及意義

進入20世紀下半葉以來，隨著世界局勢的穩定，科學技術的進步，經濟的高速發展，世界各國城市化的步伐在不斷地推進，城市中逐漸被辦公樓等混凝土建筑物所侵蝕，很多具有保護價值的歷史建筑頻繁被破壞，居民生活的原有狀態被打亂。因此，如何解決城市更新發展與歷史文化遺產保護之間的矛盾，并能使之和諧發展，已經成為我們當下合理建設與開發城市過程中一個不可忽視的問題。

從1928年國際上成立古物保存委員會開始，我國就開始不斷頒發有關保護歷史文化遺產的條例及規定。1985年，我國正式加入“保護世界文化和自然遺產公約”，與國際歷史文化遺產保護工作接軌，涉足于歷史文化遺產保護研究的專家學者、研究機構、規劃設計單位也漸漸多起來，致力于歷史文化遺產發展現狀和開發依托的研究。但是在對政府怎樣去改造，開發到什么程度的保護性建設措施方面，卻很少涉及，以致于有些地方政府，在對歷史文化遺產保護和利用過程中仍存在諸多問題，使得有些歷史文化遺產面臨即將消失的危機。尤其是在歷史文化街區改造方面，政府在古城保護和利用上的責任和分工劃分不明晰，歷史街區遺產資源遭受破壞嚴重，街區居民居住環境不佳，缺少特色產業支柱，缺乏活力，使街區居民的原有的生活方式、民風習俗沒有得到很好地延續。

2 蘇州歷史文化街區保護歷程

2.1 漸進式的推進策略

蘇州的歷史文化遺產保護工作走在了全國前列。1982年，國務院公布蘇州市為首批歷史文化名城，歷史文化遺產保護工作得到專家、領導的重視，并開展了部分保護工作，如針對北寺塔等文物古建筑的搶修。此外，蘇州市政府還對文物、古跡、古建筑、古橋、古井進行了調查摸底，確立了文物保護單位、控制保護單位，并進行掛牌記錄，做到了重點保護要素基本清晰。

1986年，蘇州城市總體規劃確定了“全面保護古城風貌，積極建設現代化新區”的指導思想，這是蘇州歷史文化遺產保護原則的法定化，也是遺產保護的真正起點。同年，蘇州市成立舊城建設辦公室，組織專業人士，研究如何更好地在舊城改造、城市發展中，保護古城、保護歷史文化遺產。

1985-1989 年，實施了寒山寺弄和楓橋大街的改造，以及瑞光塔、盤門城門和古城墻的修復，還有“古宅新居”等工程。為加強對歷史街區內的建筑、河道、古樹名木等歷史文化元素的管理，蘇州市政府還相繼出臺了“蘇州市城市規劃條例”“蘇州市市區河道保護條例”“蘇州古建筑保護條例”“蘇州市古建筑搶修保護實施細則”等一系列條例法規，為加強條線管理提供了依據。

2.2 相關舉措

2.2.1 出臺一系列富有成效的法律規劃，并具體落實到管理工作中

蘇州歷史文化遺產保護的成功之處，在于建立了比較完善的地方歷史文化遺產保護的法律體系。近年來，蘇州先后出臺了“蘇州市城市規劃條例”“蘇州市古建筑保護條例”“蘇州市歷史文化名城名鎮保護”等一系列法律法規，初步形成了與現行保護大法相配套的、符合實際的、較為完善的、歷史文化遺產保護地方性法規體系。

2.2.2 專門設立相關部門，負責街區的保護開發工作

蘇州在全國率先試點成立國家歷史名城管委會①①“政協蘇州市十三屆三次會議提案”第33號提案，2014年1月。，專門實行古城規劃。管委會下設4個部門，即辦公室、開發處、保護處和管理處。在姑蘇區，蘇州國家歷史文化名城保護區將實行“區政合一”的管理模式，著力建設“歷史文化保護示范區”“高端服務經濟集聚區”“文旅融合發展創新區”“和諧社會建設樣板區”，使其成為文化高地、旅游高地、科教高地和商貿商務高地，以更好地發揮中心城市之“核”的作用，打造姑蘇城的品牌價值。

2.2.3 成立了“歷史街區社區”，并舉辦一系列活動

目前，平江街區已經成立了“歷史街區社區”，并有義務講解員的培訓，組織并廣泛開展志愿服務活動，努力營造歷史街區景區文明氛圍。①保護遺產，傳承街區景區歷史文化；②學習雷鋒，助推街區景區旅游產業；③便民助民，提升街區景區文明水平。

3 蘇州歷史文化街區保護工作評析

3.1 經驗總結

在市場經濟的轉型背景下，蘇州不斷健全法規保護體系，積極利用市場體制優勢，調動一切有利因素參與到歷史文化保護中來，取得了明顯成效。

3.1.1 政府方面——街區保護，規劃是先導，管理是關鍵

總的看來，歷史街區保護工作先后經歷了4輪規劃修編，為平江街區的保護和開發工作提供了規劃性指導。在規劃實施及后續管理上，蘇州主要采取條塊結合、以條線為主的管理方式。在條線管理上，制定了一系列相應的條例法規；在塊狀管理上，形成了整合力量、多方參與的格局。通過整合管理力量，并在有關街區設立非常設機構——街區管理辦公室，來具體實施綜合管理。平江街區“水陸結合、河街平行”的雙棋盤格局，及“小橋流水、粉墻黛瓦”的蘇州傳統風貌，得到了有效延續，街區內文化遺產要素得到了很好地保護。

3.1.2 非政府方面——市場化、社會化運作，并推動公眾積極參與

為尋求一條更好的保護之路，蘇州市政府有關部門決定讓非國有控保古建筑進入到流通領域，通過產權買賣的方式，讓有經濟實力的新主人對它們進行保護。為此，蘇州市先后出臺“蘇州市古建筑保護條例”以及“蘇州市古建筑搶修保護實施細則”，鼓勵私人和公司購買或租用直管公房古民居。這些規定的實施，都在積極地鼓勵社會力量參與到歷史文化遺產的保護工作中，使之得到了及時有效的保護。

蘇州市政府在擔負保護歷史文化街區重任的同時，還一直致力于推進公眾參與。政府在平江街區的各大街小巷都安置了木質的標志牌，述說其歷史淵源，既方便了外地游客了解平江特色，也向蘇州市民宣傳了古城歷史，激發了民眾愛護古城的熱情。并且，政府還在保護規劃的制訂、保護對象的選擇等方面，積極推動公眾參與。另外，目前平江街區已經成立了“歷史街區社區”，并有義務講解員的培訓，組織并廣泛開展志愿服務活動，努力營造歷史街區景區文明氛圍。

3.2 面臨困境

盡管在歷史街區保護更新方面做了大量工作，取得了明顯成效，但按照建設“歷史文化名城保護示范區”的新要求，歷史街區保護更新仍然面臨著許多需要解決的問題，即街區功能“單一化”、街區管理“分散化”、居民參與“邊緣化”、基礎設施“薄弱化”等問題。主要原因有：

3.2.1 保護法律體系不完善

蘇州已經建立比較完善的地方歷史文化名城保護的法律體系，但目前突出的問題是許多地方法規內容不完善，如“蘇州市歷史文化名城名鎮保護辦法”中，缺乏對工業遺產保護的內容，歷史地段法律地位模糊，對保護實施中的關鍵問題，如法律責任、懲處措施等問題沒有具體條文闡述。

3.2.2 行政管理機構職能分工不明、職能不清

景區管委會職能單一、分散，部分權力還屬于旅游局，政府還在下放、整合權力中，導致權責不統一、不協調。目前，還沒有對歷史文化街區形成一個比較完善的管理體系，現在的歷史文化街區總體數量在不斷上升，但景區的質量、特色卻有所下降。說明政府對古城保護的重視程度還不夠，有關“歷史文化街區保護條例”還沒有出臺，沒有形成規范化管理。

3.2.3 民間保護組織少，作用有限

歷史文化遺產保護是一項專業性和社會性都非常強的公共事業，長期以來都由政府提供，而民間保護組織往往不具備專業人才、設備、資金等，客觀上造成了民間保護組織難以進入歷史文化遺產保護領域的局面。

4 歷史文化街區保護性建設的期許與展望

保護街區、延續古城，是時代賦予的神圣使命，也是時代發展的現實需要。要從整體保護的觀念出發，嚴格按照“重點保護、合理保留、局部改造、普遍改善”的原則，在實踐中探索，在探索中創新，通過點、線、面的有機結合，形與神的相互融合，探索走出一條具有姑蘇特色的古城保護的新路。

4.1 在策劃上下功夫，創新保護路徑

要在加快歷史街區保護更新的同時，強化街區總體功能和單體建筑的營銷策劃。①要整體策劃街區功能布局；②要個性打造蘇式生活街區；③要悉心提供優質旅游服務。

4.2 制訂相關條例，在管理上有依據

制訂相關的保護管理條例，從歷史文化片區的保護與布局、公共設施和商業經營的日常監督管理、行政執法部門的集中執法、便捷服務等方面做出具體規定，實現對條線管理資源的有機整合。

4.3 注重全民參與，成果共享

圍繞歷史街區保護、管理和開發利用3個環節，建立激勵全民參與的成套優惠政策機制，增強居民的凝聚力和對外的輻射影響作用。

4.4 優化基礎設施，完善配套措施

圍繞成片規劃、分段實施的目標，把街區基礎設施和公共配套建設納入城市總體規劃和建設中來。

4.5 培育和引導NGO參與歷史文化遺產的保護

社會的和諧發展，需要社會治理結構中的三大主體（政府組織、市場組織和非政府組織）各司其職、各盡所能，NGO在社會治理結構中不可或缺，培育NGO是當前我國形成社會治理結構主體新格局的有效途徑。非政府組織所面臨的困境，單單依靠其自身是無法徹底解決的，只有政府出面，加強對非政府組織的培育和引導，才能有助于問題的解決。要著力營造NGO參與社會服務公平競爭的環境。

5 結語

總之，歷史文化街區的保護工作，是一項長期的歷史性工程，任重而道遠。歷史文化街區的良性發展，需要建立一個政府、市場、社會三位一體的協同機制，通過政府、社會、非政府組織、企業、公民等，組成一個多中心的、互動的合作協同結果，共同致力于歷史文化遺產的保護。

同時，政府、市場與社會作為公共事務管理的制度與機制安排，有其各自獨特的行動資源及行動邏輯，也各有其特定的行動范圍及有效邊界。因此，政府應轉變職能，重點彌補市場機制的不足，培育非政府組織發展，促進公眾參與，構建一個既公平、公開，又具競爭力的城市治理系統，以促進歷史文化街區的保護和發展。

［1］林林，阮儀三.蘇州古城平江歷史街區保護規劃與實踐［J］.城市規劃學刊，2006（3）.