我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式面面觀

王秀旺 王群

摘要：本文基于比較制度分析和邏輯歸納等方法，對(duì)比解讀各模式的制度特征，表明各地宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐因流轉(zhuǎn)路徑與方法的差異，所產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)績(jī)效和顯著程度亦不同。立足于資源優(yōu)化配置和農(nóng)民利益維護(hù)，未來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式改革應(yīng)充分尊重和維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)交易主體地位，延長(zhǎng)宅基地流轉(zhuǎn)交易半徑，突出遠(yuǎn)距離跨區(qū)流轉(zhuǎn)交易。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；流轉(zhuǎn)模式；比較制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.024

自2000年以來，在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，逐步擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)的范圍。一方面，說明在各式各樣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了值得學(xué)習(xí)和借鑒的模式，如重慶“地票模式”、天津“宅基地?fù)Q房”等；另一方面，也說明國(guó)家土地管理部門和理性農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地的使用邊際做出了合理調(diào)整。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)因流轉(zhuǎn)路徑的差異演繹為不同的實(shí)踐模式，在對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐歸納的基礎(chǔ)上，學(xué)者總結(jié)有不同的流轉(zhuǎn)模式：第一類，依據(jù)作用主體不同，分為政府主導(dǎo)型、集體推動(dòng)、農(nóng)民自發(fā)三種模式[1，2]；第二類，根據(jù)流轉(zhuǎn)范圍不同，可分為村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、外部轉(zhuǎn)讓模式[3]；第三類，基于宅基地空間分布，可分為城市和郊區(qū)的宅基地創(chuàng)新模式、城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地創(chuàng)新模式[4]；第四類，以地區(qū)為立足點(diǎn)，可分為廣東模式、重慶模式、天津模式等[5-7]；第五類，按照流轉(zhuǎn)客體不同，分為實(shí)物流轉(zhuǎn)、指標(biāo)流轉(zhuǎn)模式。

1 典型的宅基地流轉(zhuǎn)模式

1.1 天津“宅基地?fù)Q房”模式

2005年開始，天津市推出以“宅基地?fù)Q房”推動(dòng)建設(shè)新型示范小城鎮(zhèn)的思路。所謂“宅基地?fù)Q房”是指在國(guó)家現(xiàn)行政策框架下，堅(jiān)持農(nóng)民自主自愿、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變、耕地面積總量不減少及質(zhì)量不下降的原則，對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，規(guī)劃建設(shè)新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民依據(jù)政府制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以其宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)內(nèi)相應(yīng)面積的住宅，移居小城鎮(zhèn)。政府組織對(duì)原有宅基地進(jìn)行復(fù)墾工作，在完成耕地占補(bǔ)平衡后，節(jié)余土地以“招”、“拍”、“掛”方式在土地市場(chǎng)上出售，土地出讓金用于平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

1.2 成都“指標(biāo)掛鉤”模式

成都于2004年最先試行“指標(biāo)掛鉤”模式，所謂“指標(biāo)掛鉤”模式是指根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，將農(nóng)村集體建設(shè)用地地塊和城鎮(zhèn)周邊農(nóng)用地等面積組成“掛鉤”項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)由建新區(qū)和拆舊區(qū)組成，區(qū)（縣）政府圍繞著周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和歸還，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積總量平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)耕地面積不減少，建設(shè)用地總量不增加的目標(biāo)，以期優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局。

1.3 重慶“地票”模式

2007年，重慶被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。2008年，重慶市政府出臺(tái)了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，設(shè)立了農(nóng)村土地交易所，標(biāo)志著地票制度的誕生。2009年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)），支持重慶開展增減掛鉤試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)開展土地實(shí)物和指標(biāo)交易實(shí)驗(yàn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

2 典型宅基地流轉(zhuǎn)模式的比較分析研究

各實(shí)踐模式因采取的操作方法和具體路徑不同，所產(chǎn)生的效應(yīng)及顯著程度亦不相同。為深入研究該問題和優(yōu)化改革宅基地流轉(zhuǎn)模式提供借鑒，本文從土地資源配置范圍，流轉(zhuǎn)交易過程及土地增值收益分配三個(gè)方面對(duì)各模式進(jìn)行比較分析研究。

2.1 資源配置范圍：近郊流轉(zhuǎn)或指標(biāo)跨區(qū)流轉(zhuǎn)

宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)物交易受到具體地塊的限制，多在小區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)緩解城市建設(shè)用地需求作用有限。為了突破城市化建設(shè)中土地與資金的限制瓶頸，天津市推行以“宅基地?fù)Q房”為核心的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，其資源配置范圍大多集中在城市近郊。成都“掛鉤指標(biāo)”模式土地資源配置僅限于拆舊區(qū)和建新區(qū)間流轉(zhuǎn)。而重慶“地票”模式允許指標(biāo)跨區(qū)流轉(zhuǎn)交易，突破了實(shí)物交易的范圍。通過“地票”交易，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地大范圍的流轉(zhuǎn)，其土地資源配置廣度為市級(jí)間跨區(qū)流轉(zhuǎn)。

2.2 流轉(zhuǎn)交易機(jī)制：政府主導(dǎo)或市場(chǎng)主導(dǎo)

政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)模式是指以政府作用為主導(dǎo)，市場(chǎng)作用為輔助，政府負(fù)責(zé)宅基地的整理復(fù)墾、實(shí)地農(nóng)民的安置補(bǔ)助、新增建設(shè)用地使用權(quán)出讓等工作。市場(chǎng)主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)模式是指農(nóng)民或農(nóng)民集體自由支配自身意愿，對(duì)宅基地進(jìn)行出租、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式自由流轉(zhuǎn)。可以看出以上三種模式均是政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)模式，而重慶“地票”模式在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，引入了市場(chǎng)機(jī)制，各土地需求者在土地交易所內(nèi)通過公開競(jìng)價(jià)的方式展開競(jìng)爭(zhēng)，多方競(jìng)價(jià)使得土地資源要素價(jià)格更加合理，市場(chǎng)交易機(jī)制趨于完善。

2.3 土地收益分配

天津的“宅基地?fù)Q房”采取實(shí)物和貨幣補(bǔ)償兩種方法，騰地農(nóng)戶可以獲得貨幣補(bǔ)償及享受相關(guān)的社保服務(wù)，兼顧了農(nóng)民當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但在實(shí)踐中存在談判缺失、“被上樓”、“自焚”等現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)未能真正落實(shí)。成都“指標(biāo)掛鉤”使得土地發(fā)展權(quán)在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地發(fā)展權(quán)移出地區(qū)農(nóng)民獲得住房安置和土地資本化收益，但在實(shí)施過程中存在農(nóng)民拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、政府攫取大量的土地增值收益等收益分配不合理問題。重慶“地票”模式將土地發(fā)展權(quán)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，為偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民取得土地資本化收益提供了可能，但失地農(nóng)民未能獲得土地未來的增值收益。

3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的演進(jìn)特征

不同的宅基地流轉(zhuǎn)模式在流轉(zhuǎn)路徑和流轉(zhuǎn)方法存在差別，但從整體上來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式變遷過程中呈現(xiàn)出時(shí)空漸變性和治理邊界收斂性的特征。“宅基地?fù)Q房”模式的優(yōu)勢(shì)在于嚴(yán)格限定了流轉(zhuǎn)交易范圍，交易成本相對(duì)較低，復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量均得到有效保證。其最大缺陷在于通過置換而來的新增建設(shè)用地指標(biāo)與相應(yīng)地塊捆綁在一起，其使用范圍被嚴(yán)格限定在城市周邊地區(qū)。“掛鉤指標(biāo)”交易延長(zhǎng)了流轉(zhuǎn)交易半徑，允許指標(biāo)獨(dú)立交易突破了具體地塊的限制，項(xiàng)目實(shí)施范圍包括城市近郊和遠(yuǎn)郊的農(nóng)村地區(qū)。但由于“掛鉤指標(biāo)”交易要求掛鉤指標(biāo)在項(xiàng)目?jī)?nèi)封閉運(yùn)行，可供選擇的范圍小，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，即缺乏效率又有失公平性。重慶土地交易所里的“地票交易”允許指標(biāo)在市級(jí)間跨區(qū)流轉(zhuǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高了宅基地流轉(zhuǎn)資源配置效率。

早期，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民大多采用自發(fā)、隱形流轉(zhuǎn)的方式規(guī)避政府管理，參與分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。但由于隱形流轉(zhuǎn)、信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)大等導(dǎo)致較高的交易成本，當(dāng)完全競(jìng)爭(zhēng)中較高的交易出現(xiàn)就會(huì)出現(xiàn)政府組織對(duì)市場(chǎng)的替代，如政府主導(dǎo)下的天津“宅基地?fù)Q房”、成都“掛鉤指標(biāo)”模式等宅基地流轉(zhuǎn)模式。政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)模式強(qiáng)調(diào)政府行政理論的作用，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。

4 政策建議

宅基地流轉(zhuǎn)改革的方向應(yīng)當(dāng)是充分尊重和維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)交易主體地位，延長(zhǎng)宅基地流轉(zhuǎn)交易的半徑，突出遠(yuǎn)距離跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和規(guī)范作用，探索出一套既能促進(jìn)農(nóng)村宅基地順利流轉(zhuǎn)，又能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的宅基地流轉(zhuǎn)模式，提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)總福利，提出以下幾點(diǎn)政策建議。

4.1 因地制宜選擇符合地方實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)模式

因各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源稟賦的差異，要求選擇不同的宅基地流轉(zhuǎn)模式，明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件和范圍，建立健全完善的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，避免宅基地流轉(zhuǎn)中過度損害農(nóng)民權(quán)益等問題。

4.2 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制

協(xié)調(diào)市場(chǎng)同政府關(guān)系，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，將農(nóng)村宅基地置于市場(chǎng)機(jī)制框架下，凸顯宅基地真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值。同時(shí)，政府應(yīng)積極引導(dǎo)和規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)失靈的調(diào)控作用，提供相關(guān)服務(wù)性工作，諸如搭建有形市場(chǎng)、培育中介機(jī)構(gòu)、完善指標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)行原則及建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制。

4.3 協(xié)同相關(guān)配置制度改革

宅基地流轉(zhuǎn)是一個(gè)綜合、復(fù)雜的體系，不僅與農(nóng)民的住房和保障功能密切相關(guān)，也體現(xiàn)了政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人等不同主體之間利益的分配與協(xié)調(diào)，并涉及土地資源要素城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的流動(dòng)，還涉及到金融體制、法律法規(guī)，保障體系的改革，需要全面系統(tǒng)的綜合考慮各方面的影響因素。因此，在宅基地流轉(zhuǎn)中需要協(xié)同相關(guān)制度改革，如征地制度改革、戶籍制度變動(dòng)、社會(huì)保障制度建設(shè)、地方政府績(jī)效考核等配套制度建設(shè)。

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作者簡(jiǎn)介：王秀旺，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

通訊作者：王群，博士，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，研究方向：土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。