關于農村土地承包經營權確權登記頒證的幾個問題

張曉山

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732）

2013年，中央1號文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年初，農業部在《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》中提出，要抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步擴大試點范圍，選擇2個省開展整省試點，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。根據農業部的統計，目前全國先后有2215個縣（市、區、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉鎮，30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝。但在土地確權中有幾個問題需要引起注意。

1 農村土地承包經營權確權工作是在農村土地制度變革頂層設計相對滯后的背景下開展的

農村土地承包經營權確權應該在穩定與完善農村土地承包關系大的政策框架內進行。十七屆三中全會提出現有的承包關系保持穩定并長久不變。十八屆三中全會深化改革的決定也提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。據調查，有些地方土地確權后的承包證在承包期限一欄就寫著“長久不變”幾個字。但是“長久不變”的具體政策涵義、“長久不變”與農地二輪承包之間的關系等問題，中央政策尚未做出具體規定。國務院2015年5月批轉了發展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提到：“研究提出落實土地承包關系長久不變的意見”。農村土地承包經營權確權登記頒證的試點工作是在中央落實土地承包關系長久不變的意見尚未出臺、農村土地制度變革的頂層設計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。

2 農村土地承包經營權確權的對象不清楚

關于農村土地承包經營權確權登記頒證工作，近幾年的中央1號文件都有涉及。2013年的中央1號文件提出用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年的中央1號文件提出“要抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助”。2015年的中央1號文件提出：“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。

農村土地承包經營權確權登記頒證的目的是明晰產權，賦予農民更多的財產權利，這是土地承包經營權流轉、開展適度規模經營的基礎和前提，也是土地糾紛仲裁的依據。但首要的問題是：農村土地承包經營權確權給誰？

農村土地承包法第5條規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”。顯然，農村土地承包經營權應該確給農村集體經濟組織成員。但誰是成員？要回答這個問題，首先要界定清楚什么是農村集體經濟組織。農村的現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但無法人地位。憲法第8條規定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。農業法第10條規定，“農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上，依法管理集體資產，為其成員提供生產、技術、信息等服務，組織合理開發、利用集體資源，壯大經濟實力”。其他如農村土地承包法、土地管理法等與農業相關的法律，都提到農村集體經濟組織，其法律地位是明確的。但絕大多數農村集體經濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經濟組織類型并不清楚。農村集體經濟組織由成員構成，但成員的資格界定、權利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權，也就容易導致承包農戶之間、農村集體經濟組織之間的一些產權糾紛難以得到根本性解決。

3 農村土地承包經營權確權必然受到現行法律規定的承包期以及承包期內承包關系的制約

《國務院關于穩定和完善農村土地承包關系情況的報告》（2015年8月27日，農業部部長韓長賦受國務院委托，在第12屆全國人大常委會第16次會議上所做的報告）中提到：“一些干部群眾對確權管多久心存疑慮，政策規定有待進一步明確”。這次確權究竟能管多久？農村土地承包法第20條規定：“耕地的承包期為三十年”。現在全國農地二輪承包期一般是在2027～2028年到期，也就是現在距離到期還有約13年。據調查了解，當前已經開展確權試點工作的農村地區，普遍做法是沿襲二輪承包的承包關系，確權登記后，頒證的期限是到2027或2028年。

確權如要體現“長久不變”，必然與現行法律規定的承包期以及承包期內的承包關系發生沖突。承包期限不同，利益相關者的關切程度和預期必然不同。還剩13年的承包期和50年承包期或70年承包期，農民群眾的關切度和預期會有較大差異，這將直接影響他們參與確權工作的積極性。

對于直接從事確權工作的各地基層干部來說，二輪承包還有13年。在完成確權任務時，有的基層干部會選擇把矛盾推后。于是出現有的地方趕進度、輕質量，委托公司“大包干”，農民群眾不認可等問題；在確權中把出現的問題，比如確權確股不確地的適用范圍、實測多出的地如何確權、矛盾比較突出的村組能否調地等問題往往擱置下來。農村土地承包法第26條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”。第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”。第35條規定：“承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分‘口糧田’和‘責任田’等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款”。所以，這種擱置矛盾的做法也能找到法律依據。

4 支付了大量人力物力成本后的確權能否達到預期目標？

2014年，中央1號文件提出：“確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助”。《國務院關于穩定和完善農村土地承包關系情況的報告》提到：“中央財政設立農村土地承包經營權確權登記頒證專項轉移支付，根據第二次全國土地調查公布的農村集體耕地面積，按照每畝10元的標準補助地方，總計181.4億元，分5年實施。2014年至2015年已撥付補助經費59.4億元”。

一些地方在確權試點工作中，采取國土二調的航拍圖+圖解+實測的技術路線；最大程度利用國土二調成果，制作工作底圖，實在達不到精度要求的再進行實測。這樣可以加快工作進度，節約操作成本。即使這樣，一畝地的操作成本最少也要15元。據調查，一些地形復雜、地塊分散的地區畝均工作經費要達到30元甚至更多。黑龍江某區縣確權一項花了6000萬元，一畝地成本15元。原來耕地351萬畝，核查后耕地為385萬畝。當地干部不無憂慮地說：2027年如果再翻騰，這次的錢就白花了。

當前的確權試點工作是在集體經濟組織界定、成員資格界定還不清楚的情況下開展的。這是一項基礎性的工作，正如有的地方干部群眾所言，這是一項非干不可的大事，也是干好不易的難事。但如果確權僅局限在二輪承包的框架內，以后出臺長久不變的政策，確權工作是否會出現反復，造成人力物力的浪費？地方干部群眾的擔憂應引起注意。

5 政策建議

中央應盡快出臺相關政策意見，對農村土地承包關系長久不變的問題作出具體政策規定和政策詮釋，人大應加快修法步伐，一攬子修改農村土地承包法和相關法律法規，國務院盡快制定農村集體經濟組織條例，并制定法律和條例的實施細則，在此前提下，全面推開土地確權登記頒證工作，并與不動產登記工作有機結合。

5.1 加快進行農村土地承包法的修訂工作

《農村土地承包法》當年曾首先提出集體經濟組織成員的概念。《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，首先提出了成員集體所有的概念。同時，《物權法》第59條還明確了集體成員的決策權，第62條明確了集體成員的知情權，第63條明確了集體成員對侵害集體成員合法權益的決定的撤銷權。《物權法》的有關規定實際上是集體所有權權能的具體體現，集體所有權權能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現的共同意志。農村土地承包法的修改要與物權法一致，將集體經濟組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農地所有者、承包經營者、經營者各自的責權利。農村土地承包法的修改還應明確農村土地承包經營權確權登記頒證工作與二輪承包之間的關系，明確這次確權的起點以及確權的期限。

5.2 農村土地承包法的修改應與國務院制定農村集體經濟組織條例同步進行

產權制度改革的第一步是“歸屬清晰”，村民最關心的是誰能獲得成員資格，這個問題不僅是要立足當下，而且還要著眼未來。以確定“集體成員”為突破口，解決集體土地資源和經營性資產量化的成員邊界問題。從各地經驗看，浙江省人大2007年修訂的《村經濟合作社組織條例》對社員有明文規定，廣東省2006年出臺的《農村集體機構及組織管理規定》也對集體經濟組織成員資格作出原則性規定。上海市農委2012年《農村集體經濟組織成員界定和農齡統計操作口徑》明確，農村集體經濟組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求，成員資格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻、移民、收養），具體分為了11種類型。湖北省一些地區的經驗是以戶籍登記為基礎，以法律法規為依據，以村規民約為參考，以外地經驗為借鑒，以民主評議為結果，來界定成員資格。可以借鑒各地的條例和辦法，以國務院的名義盡快出臺農村集體經濟組織條例。主要明確農村集體經濟組織的法人地位、經濟類型，成員資格的界定、成員的權利責任和義務以及成員的進入和退出的相關制度安排。

如果修法和制定農村集體經濟組織條例的工作短期內難以完成，目前各地開展的農村土地承包經營權確權登記頒證的試點工作不宜大面積快速推開，應尊重地方關于是否開展確權工作的意愿。確定開展確權工作的地區，應審慎推進，因地制宜，把工作做細，同時要制定出當前確權與2028年二輪承包到期會出現的矛盾及問題的對接預案。