我國環境保護領域投融資研究

王 麗劉長松王新玉

（1.國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所，北京 100038；2.國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100038；3.中國信息通信研究院泰爾管理所，北京 100191）

我國環境保護領域投融資研究

王 麗1劉長松2王新玉3

（1.國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所，北京 100038；2.國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100038；3.中國信息通信研究院泰爾管理所，北京 100191）

我國環境保護領域投融資總量呈擴張態勢，但規模仍然偏小；投資年增幅屢創新高，但存在不穩定性；資金來源渠道不斷拓展，但主體單一格局并未改觀；環保投融資作用重要，但資金效益使用效率不高。近年來，環保投融資政策的制定和完善雖然推進較快，但在政策基礎、配套政策、體系政策、激勵政策、監管政策等方面仍然存在一定問題。應進一步改進和完善環保投融資政策，發揮環境保護領域投融資的資金保障作用。

環境保護；投融資；政策

資金保障是環境保護的重要環節，而良好的投融資政策則是資金保障的基礎和前提。本文針對我國環境保護領域投融資發展及其政策展開研究，以期從整體上把握我國當前環保投融資現狀、存在問題及改進完善領域。

一、我國環境保護領域投融資現狀及存在問題

目前，我國處于工業化、城市化中后期，前期積累的環境問題和后續產業發展的新增污染亟須在這一階段處理和消解（見表1）。另外，隨著前期工業的發展，資金已獲得一定程度積累，且居民對于生存環境質量的要求逐步提高。因此，環保事業和產業的發展正逢其時，而環保投融資是其中重要的環節，在環境保護領域的作用不容忽視。盡管我國環境保護領域資金總量規模逐年擴張、年增幅屢創新高、來源渠道逐步拓展、重要性穩步提高，但是環保投融資總量仍然偏小、投入存在不穩定性、投資主體相對單一、資金效益仍然不高。整體而言，我國環境保護領域投融資狀況與我國社會經濟發展水平和人民生活質量提高的迫切需求仍不相適應。

表1：近年來我國污染物排放情況

（一）我國環境保護領域投融資現狀

1.資金總量呈擴張態勢。我國環境污染治理投資總額從2005年的2388億元增長到2013年的9037.2億元，增長了近3倍，年均增長率達到20%。由表2可知“六五”期間，我國環保投資總額為150億元；“七五”期間，環保投資總額達到550億元；隨后，環保資金基本每5年翻番擴張，“十一五”時期，資金總額達到了13000億元，是“六五”時期的近90倍。2013年，我國環境污染治理投資總額達到9037.2億元，占國內生產總值的1.59%，占全社會固定資產投資總額的2.02%，比上年增加9.5%。

2.投資年增幅屢創新高。我國環保投資年增幅較大，尤其在“十一五”期間，環保投資年增長速率獲得較大幅度提升，5年間環保投資平均年增幅高達23.97%。其中，2007年、2008年均較上年增長30%以上，2010年更是達到47.05%的增幅。

3.資金來源渠道不斷拓展。目前，我國環境保護資金的來源渠道不斷拓展，已經初步形成了多渠道并存的環保投融資體制，環保投資主體也呈多樣化，政府、企業、個人和非官方機構均可參與。以政府為主體的投融資包括政府的財政投入、發行國債①、設立專項資金②、收費③等；以企業為主體的投融資包括企業貸款④、發行股票⑤、企業債券、企業自籌、項目融資⑥、產權交易⑦、產業基金等；其他形式包括一些協會組織、非政府組織、研究所等的募捐投資，海外資金援助⑧等。

（二） 我國環境保護領域投融資存在問題

1.投融資規模仍然偏小。從“十五”開始，我國環保總額占GDP的比重超過1%⑨，2013年已經達到1.59%，但相對于國際環境質量改善標準，我國仍然差距較大。國際經驗表明，當環保投資總額占GDP的比重達2%—3%時，環境質量可以得到持續的改善。另外，世界上主要工業國的該項比重大多超過了2個百分點，如美國2%（20世紀70年代）、日本3.4%（20世紀80年代末）、德國2.1%、英國2.4%。由此可見，雖然我國環境保護資金總量呈擴張態勢，但規模仍然偏小。

2.投融資增幅存在不穩定性。雖然我國環保投資年增幅屢創新高，但存在較大波動性，如圖1，并未形成穩定的增長態勢。這可能與政府資金的單一主體地位有關。2007—2010年，增幅的變化可能與應對國際金融危機和4萬億投資方向有關；2011年的銳減，可能與我國GDP增速回落有關。

3.資金來源主體單一格局并未改觀。雖然環保資金來源渠道不斷拓展，但投資主體單一的局面并沒有得到實質性的改觀。2013年，城市環境基礎設施建設投資5223.0億元，占環境污染治理投資總額的57.8%；老工業污染源治理投資849.7億元，占9.4%；建設項目“三同時”投資2964.5億元，占32.8%。這其中，城市環境基礎設施建設投資大部分來源于政府財政資金，工業污染治理投資中排污補助和政府其他補助占了較大部分。據此推算，政府在環保領域的投資至少超過50%。而在污染治理較好的工業化國家，多由政府、企業、社會共同承擔環保投資責任。以瑞士為例，其公共部門投資僅占環保投資總額的25.8%，私人部門投資占到了34.5%，家庭投資占到了39.7%。

4.環保資金使用效率不高。目前從環保資金投入效果來看，由于財政資金是環保投入的主渠道，一方面投入總量不足，環保設施建設及維護運營都存在問題，不少地區出現建設停滯、建而不用的現象，且政府主要投向基礎設施建設領域，投向環境治理的資金偏少導致環境質量改善有限。另一方面，與本地實際的結合度不夠，例如中央財政投入建設項目與地方實際需求存在偏差。另外，由于與市場經濟體制要求相適應的投融資機制尚未建立，環保投入切入點和投資回報信心無法樹立，以盈利為根本目的的企業不愿意投入環保項目和設施。總體來看，雖然環保投融資作用重要，但資金使用效率不高。

表2：以“五年計劃”為測度的我國環境污染治理發展水平

圖1：我國環保投資年增幅

二、我國環境保護領域投融資政策現狀及存在問題

（一）我國環境保護領域投融資政策現狀

健全的法律法規是環境保護投融資的基礎性保障，其中完善的法律體系是根本。目前，我國沒有專門的環保投融資法。涉及環保投融資的相關法律一直未被人大列入審議內容。另外，《中華人民共和國環境保護法》中所涉及的環保資金主要是財政資金，對于全方位的環保投融資內容尚未涉及。我國目前涉及環保投融資方面的法律有：《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國可再生能源法》等。一方面，這些法律均不是直接針對環保投融資內容，僅從不同側面規定了環保稅費的征收、財政資金投入環保領域、環保工程和項目可開展招投標等市場化運作、鼓勵環保多渠道籌措資金、設立環保專項資金、環保行為稅費優惠等。另一方面，這些法律較為抽象和原則化，不利于政策的執行。另外，部分法律制定和修訂的時間較早，已經不適應我國目前經濟社會和生態環境發展情況。除法律基礎外，相關法規、條例、細則、辦法、標準、規劃對于法律的解釋性、對于實踐的可操作性、相互之間的協調性需要進一步強化。

對于環保投融資政策本身而言，其經歷了探索起步階段（1973—1983年）、規模擴張階段（1984—1997年）、多元化改革階段（1998年至今），環保資金來源渠道不斷拓展、投融資形式不斷豐富、相關政策制定不斷跟進。從1973年第一次全國環境保護會議開始，環保投融資進入初步探索階段，財政資金開始關注和投入到環境保護領域。隨后，除中央和地方財政加大投入外，環保投融資渠道進一步拓展，銀行信貸、市場化資金、國際資金等相繼開始投入環境保護領域，環保資金規模開始穩步提升。

1998年開始，為應對亞洲金融危機，國家實施了積極財政政策，城市環保基礎設施作為國債投資基礎設施建設的重點之一獲得了較大支持。除此之外，中央環保投資主要污染物減排專項資金、中央農村環境保護專項資金等紛紛設立，國家對于環境保護的投入加大。另外，《排污費征收使用管理條例》（2003）、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（2005）、《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》（2010）、《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（2011）、《國務院印發國家環境保護“十二五”規劃的通知》（2011）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（2014）、《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》（2014）等政策分別從政府、市場、社會等方面加快完善環保投融資政策。尤其是近年來，環保投融資市場化進程全面加快，相關政策的制定和完善步伐加快。

（二）我國環境保護領域投融資政策存在問題

1.環保投融資政策基礎有待進一步鞏固。環保投融資政策基礎主要指相關法律法規。共涉及兩方面：一是整體的環境保護法律法規，二是環保投融資自身的法律法規。目前，我國環境保護的法律法規體系不完善，導致企業和個人缺乏主動性去采取環境保護行為，繼而抑制了環保投融資需求。例如，企業的污染排放如果無法內生為自身的生產成本，其就沒有動力去采取減排治理行為，繼而不會發生后續的投融資行為。而目前我國對于企業的污染排放主要是征收極其少量的排污費，無法達到預期的約束效果。對于環保投融資自身而言，目前沒有投融資基礎法律，由此導致后續的各類環保投融資政策缺乏依據，以部門為主體制定的各項政策，其權威性、統籌性、協調性均不足。

2.環保投融資配套政策有待進一步健全。環保投融資現有的配套政策分散于各項條例、規章、規劃之中，這些政策協調性、實用性、可操作性均有待進一步提升。例如我國可再生能源投融資領域，存在可再生能源法規定的內容缺乏配套政策細化支撐、不同政策之間有相互不一致現象、實施過程中因其余政策不明確而導致執行困難等等問題。另外，一些政策已經落后于目前經濟社會發展和資源約束現狀。例如，污水收費方面，盡管大多數城市已經建立了污水收費制度，許多城市的污水處理費最低的僅為0.05元/噸、最高的只有0.3元/噸，遠低于0.4元/噸的污水處理平均成本。垃圾處理收費方面，僅有北京、上海、南京等大中城市建立了垃圾收費制度，其余許多城市的收費體系尚未形成。這些配套政策所存在的問題一方面可能有政策本身的原因，另一方面可能是由于沒有宏觀的基礎支撐去規范、引導、協調相關政策制定而導致。

3.環保投融資體系政策有待進一步明晰。目前，我國面向市場的投融資體系尚未完全形成，政府、企業、個人、銀行在不同環保投融資領域的角色定位和操作程序，沒有政策予以明確界定。借鑒德國可再生能源投融資政策體系的經驗，其通過《可再生能源法案》、《德國復興信貸銀行促進法》，以及后續的配套性政策，在可再生能源信貸中清晰界定了德國復興信貸銀行、商業銀行、可再生能源企業和個人的不同定位和操作流程，構建了一個多方受益、符合各主體特點和需求、切實可行的投融資政策體系。相對德國的投融資政策體系，我國相關的政策體系還處于探索的初步階段。

4.環保投融資市場手段有待進一步激發。從目前我國環境保護資金投入方向來看，環保資金投入主要集中在企業污染防治和城市基礎設施建設領域，對于跨區域環境綜合治理、環保設施管理維護、環境管理部門建設、環保服務、重大治理項目等方面投資較少。部分地區對于環境保護投資的積極性和創新性不足。這一方面與整體的環保政策不完善有關，例如，我國企業向政府繳納的排污費平均僅為治污成本的1/5—1/4，因此導致了不少企業寧可繳費，也不愿意購買治污設備和服務。另一方面，與我國各項環保投融資激勵性政策不足有關。環保投融資領域相關減稅、免稅、價格、補助、信貸等政策有待進一步完善。

表3：近年來我國環保投融資領域主要政策文件

5.環保投融資監管政策有待進一步完善。監管政策也主要分為兩方面：一是環境污染行為的監管，二是環保投融資自身的監管。目前，部分地區產生環境污染的企業、項目、行為缺乏監管，導致環境保護動力不足，繼而不利于環保投融資的進一步開展。而我國環保投融資本身的監督管理機制也不完善。例如，存在對各類環保投融資行為沒有明確的監管主體，規劃、投融資流程、政策制定、項目決策等信息不公開，資金風險監管和使用效益評價等制度沒有建立等問題。

三、環境保護領域投融資政策建議

（一）鞏固基礎，建立穩定可預期的投融資環境

一方面，加快制定和完善更為嚴格和具體的環境法律法規，為環保投融資發展奠定堅實基礎。另一方面，推動環保投融資法律法規的完善。加快推動投融資方面基本法律的制定，并將《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《預算法》、《循環經濟促進法》、《可再生能源法》等相關法律中涉及投融資內容與投融資基本法律相協調。加快制定和完善法律基礎之下的細則和標準，增強可操作性。

（二）全面統籌，實現協調相統一配套政策體系

與環保投融資相關的各項條例、規章、規劃應嚴格按照法律框架制定和完善。穩步開展各類規范性文件的清理整合工作，逐步形成系統、協調、嚴密的環境保護投融資政策體系。在政策制定和完善中，注重科學性與現實性相統一、長遠性與動態性相統一、嚴肅性與合理彈性相統一。通過政策體系的完善，使環保投融資行為有法可依、有章可循。一方面，為市場提供預期和信心，激發投融資活力；另一方面，在政策體系之下，推進執法必嚴、違者必究。通過科學性、穩定性、系統性、協調性配套政策的制定，強化投融資在環境保護中的基礎性、引導性作用。

（三）深化研究，形成合理可操作的投融資程序

以政府主導和市場、社會主導為主線，切實研究財政、債券、基金、稅費、信貸、股票、項目融資、產權交易、國際資金、社會捐款等各種投融資形式的特征。針對不同類型的投融資主體、需求、特點，制定分門別類的投融資政策程序。逐步形成各方受益、積極參與、科學合理的環保投融資體系政策。近期，應以環保基礎設施建設、工業污染治理、生態環境保護、環保產業發展等重要領域為切入點，切實開展相關投融資程序制定。積極探索建立以國家開發銀行為主體的投融資平臺，逐步形成國開行與地方、各商業銀行之間良好的合作模式。

（四）鼓勵創新，建立靈活可適用的激勵性政策

積極探索稅收優惠、價格機制、財政補助、信貸措施等激勵環境保護投融資行為的相關政策。根據投融資不同主體和領域，研究分析其特征，分別制定科學合理的激勵性政策。進一步開展環保投融資的稅收減免、稅收免除、稅費抵扣等政策研究。加快推進價格改革，內化企業環境成本，建立能夠反映環境破壞程度和市場供求關系的價格形成機制和污染排放行為內在約束機制。建立完善的財政補助機制，尤其在投資周期長、風險較高、收益不確定的環境保護領域，應加快建立財政長效性補助體系。通過制度、產品和服務創新，加大金融機構對環境保護信貸的支持力度。

（五）加強監管，確保投融資政策的推進和實施

完善環境信息公開制度，明確規定環境信息公開的主體、內容、方式、程序和法律責任。另外，增強投融資政策、項目決策、資金安排等過程的透明度。探索制定上市公司環境披露報告指南。健全企業環境管理體系（CEMS），積極制定企業最低限度環保標準，明確企業的責任、權利和義務，推動企業開展環保投融資。增強環境投融資的風險監管，加快環境投融資主體的資質審查，推動環境項目可行性論證的審查，加強環境投融資項目運行風險的監測管理。建立并完善投融資效益與風險評價機制。進一步完善環境保護專項資金使用中的合同制管理、竣工驗收制、績效評價制等政策制度。進一步規范環境保護投資的統計口徑，為環保投融資監管提供基礎性支撐。適時啟動專門的環境保護投融資監管機構建設。

注：

①如1998—2002年，中央財政發行長期建設國債6600億元，其中650億元用于967個燃氣、供熱、垃圾和污水處理等城市環保基礎設施項目的建設，包括水污染防治、城市垃圾處理、大氣污染治理等項目，并拉動了2100億元的項目總投資。

②例如，1998年國務院頒發的《排污收費資金有償使用暫行辦法》規定，從排污收費資金中劃出一塊，建立污染源治理專項資金，通過貸款的形式向企業治理污染提供資金，為了使用好該資金，一些地方設立了環保投資公司。

③目前，我國出臺了污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大類100多項排污收費標準，按照“專款專用”的原則，大部分資金用于相應領域的環境污染治理中。

④中國人民銀行早在1995年就頒布了《中國人民銀行關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，對從事環境保護和治理污染的項目和企業擇優扶持。

⑤截至2015年1月，A股中有56家涉及大氣治理、污水處理和垃圾（固廢）處理的相關環保概念公司。

⑥目前較多的是BOT、BT、PPP、TOT等模式，隨著地方債務的規范管理和國家的大力鼓勵支持，未來一段時間PPP模式將得到廣泛運用。

⑦例如，2005年，南通天生港發電有限公司向南通一家大型化工有限公司出售1800噸的二氧化硫排污權，供買方在今后6年使用，被稱為我國第一例真正意義上的二氧化硫排污權交易。

⑧例如，世界銀行、國際環保協會、世界糧食計劃署等在我國支持的具有高生態效益的項目。

⑨此處為政府投融資數據，市場和社會投融資數據獲取困難。另外，環保投融資中政府仍然為主體，因此數據具有一定代表性。

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The Study of Investment and Financing in Environment-protecting Field

Wang Li1Liu Changsong2Wang Xinyu3
（1.Institute of Spatial Planning&Regional Economy，National Development and Reform Commission；2.National Center for Climate change strategy and international cooperation，Beijing 100038；3.Taier institute in ChinaAcademy of Telecommunication Research of MIIT，Beijing 100191）

The investment and financing in the field of environmental protection in our country has the following characteristics：The total capital expands，while the scale is still small；the growth has set a new high，while there is no stability；the capital source expands，while the main source is still single；the environmental investment and financing is important，while the capital efficiency is not high.In recent years，the policy of environmental investment and financing has advanced rapidly，while the policy basis，supporting policy，system policy，incentive policy and regulatory policy still have problems.The environmental investment and financing policy should further be improved，in order to play the basic role of funding support.

environmental protection，investment and financing，policy

F830.59

：B

：1674-2265（2015）06-0061-06

（責任編輯 耿 欣；校對 GQ，GX）

2015-5-15

王麗，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所；劉長松，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心；王新玉，中國信息通信研究院泰爾管理所。