國內“多規合一”實踐研究與啟示

鄭玉梁，李竹穎

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

國內“多規合一”實踐研究與啟示

鄭玉梁，李竹穎

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

國內的諸多大城市、特大城市已經開始邁入“存量時代”，但是由于我國包括城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃在內的多種規劃之間存在諸多不協調和沖突，由其所引發的城鄉發展過程中有關建設、保護和控制的問題便愈發突出。近年來，由國家層面的政策指引和地方層面的實際需求所驅動的“多規合一”實踐案例越來越多，文章主要從其組織體系、推進層級、核心工作、技術基礎等方面進行分析和總結，并在案例研究的基礎上對成都市“多規合一”工作的開展提出了建議。

城市規劃; 土地利用總體規劃； 多規合一； 一張圖管理

2014年，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺，明確提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等‘多規合一’”；隨后，國家發改委、國土部、環保部和住建部等四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，在全國范圍內選定28個市縣作為“多規合一”的試點，將全國“多規合一”實踐工作推向了高潮。

實際上，近年來，我國上海、武漢、廈門、廣州等多個城市已開展或正在開展“多規合一”的規劃實踐，對“多規合一”的技術與方法、制度與構架等開展了許多積極探索，旨在研究解決“多規并行”帶來的一系列問題：“多規”之間建設用地規模與范圍存在差異，導致大量建設用地無法直接使用；生態資源保護邊界缺乏協調統一與有效管控，導致建設項目侵占生態用地、基本農田的情況屢有發生；“多規”的差異在一定程度上削弱了規劃的嚴肅性和一致性，導致權利尋租空間的產生……

成都市正處于快速城鎮化的戰略轉型期，亟需通過“多規合一”實踐工作，搭建“一張圖”的管理平臺，從而有效地保護和合理利用土地資源，構建“多規”融合的管理體系，形成土地集約利用、城鄉和諧相融的新型城鄉形態。

1 “多規合一”的內涵

“多規”是指以城鄉總體規劃、土地利用總體規劃和國民經濟與社會發展規劃為核心的規劃體系，在有需要的條件下還應涵蓋生態環境保護規劃、基礎設施專項規劃等其他相關規劃。

綜合國內各地的實踐來看，“多規合一”并不是重新編制一種新的“規劃”，也不會取代任何一個法定規劃。因此，“多規合一”是協調和解決同一空間內多種規劃所存在的沖突和矛盾，并統籌部署城鄉空間資源的一種規劃協調方法。

2 “多規合一”實踐中的關鍵問題研究

2.1 構建“多規合一”工作的組織體系

2.1.1 國家層面的工作推進主導部門

在2014年四部委聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》中，其中28個試點市縣由四部委分別選定、各自督導。由此可以看出，目前國家層面由哪一個部門來主導“多規合一”工作并無定論，仍然處在探索階段。

2.1.2 地方層面的工作組織方式

就國內目前的“多規合一”實踐來看，主要有兩種工作組織方式。其中上海、武漢等城市以由國土部門和規劃部門整合而成的“國土規劃管理局”作為牽頭單位推進“兩規合一”工作。而廣州、廈門等城市則在現有體制基礎上，以市委市政府成立的“多規合一”工作領導小組牽頭，多部門共同參與的方式來推進相關工作。

行政體制的改革十分有效地促進了城鄉總體規劃和土地利用總體規劃的協調，相同的行政主體和技術隊伍能夠在規劃編制、實施和監管的多個方面實現無縫對接[1]。除了行政機構合并和職能調整手段，更多城市采取的是在現有體制下，進行規劃內容本身的協調與對接。這種折中的工作推進方法，是值得各地效仿和借鑒、可操作性較強的方法。

2.2 以區(市、縣)作為“多規合一”工作的推進層級

目前國內多選擇區(市、縣)一級作為“多規合一”工作的推進層級。從四部委所選擇的“多規合一”試點單位來看，其中有22個區縣，僅有6個地級市。而廣州、上海等地的“多規合一”實踐也首先選擇區(縣)作為試點，而后全市域的“多規合一”工作也選擇區(縣)一級作為主體。

選擇區(市、縣)一級作為國內“多規合一”工作的主要推進層級，主要因其具備以下兩個優勢：一是對上可以對接市域層面的發展目標和方向、功能布局、城鎮村體系等，后期也可以較為方便地將數個區(市、縣)的“多規合一”成果進行匯總集成和管理；二是對下可以將用地布局、用地指標等下放到鎮鄉這一層級進行細化落實，在提高行政效率的同時也降低監管難度。

隨著區(市、縣)一級“多規合一”工作可推廣可復制的經驗不斷增多，在未來的“多規合一”實踐中，全國也將形成由區(市、縣)率先突圍的局面。

2.3 “多規合一”的核心工作

綜合國內多地的“多規合一”實踐，其工作的核心內容主要包括“邊界控制”、“用地協調”、“項目落實”等三個方面。

2.3.1 邊界控制

邊界控制方面，主要包括對生態用地、基本農田、建設用地、產業區塊邊界的控制。

其中多地“多規合一”工作均將生態用地和基本農田控制線作為基本控制線，以此作為城市生態格局安全和糧食安全的基本保障。在廈門市的實踐中，首先將生態林地、基本農田、水系、自然保護區等斑塊范圍進行疊合，劃定了981 km2的生態控制線，并以此作其他“多規合一”的邊界劃定、用地協調和項目落實的基礎。在上海市的實踐中則將基本農田控制線作為管控增長邊界、保護生態安全的重要政策工具，并在此基礎上劃定了城鄉建設用地控制線和產業區塊控制線。

建設用地邊界控制的主要目標包括控制城鎮建設用地總量、保證城鎮空間的布局彈性等方面。武漢市在鄉鎮總體規劃中分別劃定了建設用地擴展邊界和規模邊界，并將之與允許建設區和有條件建設區進行對應疊合，實現了“彈性”與“剛性”的結合。

產業區塊邊界控制的主要目的在于促進產業集聚發展，并對城市產業空間結構進行合理布局。廈門在確定產業區塊控制線時與發改部門、經貿部門進行了對接，明確了區塊的數量，并與工業和倉儲用地布局相對應，形成產業區塊。

2.3.2 用地協調

土地利用規劃與城鄉規劃之間的建設用地規模和斑塊差異是多規并行現狀下最突出的問題之一，協調“兩規”建設用地差異也是“多規合一”中非常重要的工作。

國內多個城市進行建設用地指標協調的主要思路為：發現差異、分析原因并制定對應協調措施。以廈門市為例，經過“兩規”疊合之后共發現差異圖斑12萬塊，導致約55 km2的建設用地指標不能直接使用。其中，城規建設用地超出土規建設用地圖斑共約264 km2，主要原因包括“兩規”對城市公園及防護綠地的認定不同、城規建設用地位于土規有條件建設區等。土規建設用地超出城規建設用地圖斑共約55 km2，主要原因包括城規空間布局規劃未覆蓋、“兩規”對交通、水利、風景旅游及特殊用地的認定不同等。

針對不同情況下的建設用地差異，廈門市制定了一一對應的差異協調原則和措施(表1)。

表1 廈門市“兩規”差異協調建議表

2.3.3 項目落實

在確定統一的建設用地規模和邊界基礎上，“多規合一”工作進一步需要對接發改部門以確定重大項目建設項目，以優先保障民生需求為出發點對建設用地進行合理安排。

在國內的實踐中，廣州市白云區在對發改部門制定的近期項目庫進行篩選和優化的基礎上，通過數次項目協調形成了包含數百個項目的“三規合一”重點項目庫，并且明確了各個項目的用地需求及用地規模落實情況[2]。上海市則結合近期重大建設項目安排、近期建設規劃編制工作，通過“控增逼存、盤活存量”等手段，確保城市近期發展重點和規劃的可實施性[3]。

2.4 統一協調“多規合一”工作的技術基礎

由于城鄉總體規劃、土地利用總體規劃和經濟社會發展規劃之間還存在用地分類、統計口徑、規劃期限等諸多基礎性的技術沖突，在開展“多規合一”工作時應當首先進行基礎技術的統一協調。

2.4.1 用地分類體系協調

由于城鄉總體規劃和土地利用總體規劃的用地分類標準的側重點各有不同，導致其用地分類的具體內容存在一定的差異，主要包括“分類名稱相同，但涵義不同”、“分類名稱不同，但涵義相同”、“建設用地分類相異”等問題[4]。其中，“兩規”中建設用地分類的不同是導致“兩規”不合的主要原因。國內的“多規合一”實踐以首先制定了統一的用地分類體系，以將其作為后續工作推進的重要基礎。在協調思路上，多采用“建設用地城規定，非建設用地土規定”的思路進行用地分類協調。

2.4.2 數據統計口徑協調

主要包括人口數據、現狀用地數據兩個方面。考慮到數據的準確性，目前國內“多規合一”工作的人口數據多采用當地公安局所提供的常住人口數據，現狀用地則以國土部門的所提供的數據為準。

2.4.3 規劃年限、范圍協調

經濟社會發展規劃的規劃期限遠小于土地規劃和城鄉規劃的規劃期限，但由于經濟社會發展規劃具有最高的法定地位，往往會造成土地規劃和城鄉規劃無據可依的窘境。因此，在開展“多規合一”工作時應當統一規劃基準年和期限年。

另外，統一規劃范圍時保證“多規”協調的基礎，國內案例城市實踐中多以行政轄區邊界作為規劃范圍，以實現“多規合一”的全覆蓋。

2.5 建立完善的“多規合一”工作的保障體系

為了實現發改、國土和規劃部門的數據對接、信息共享以及項目選址和審批的流程優化，國內多將“多規合一”成果落實為“一張圖”管理平臺，并同時建立完善的“一張圖”的運行機制以保障“多規合一”成果的順利運行。另外，許多城市還著力推動了“多規合一”規劃成果立法，其中包括將生態紅線、城市開發邊界等控制線納入地方立法，以政府規章形式明確“多規合一”控制線管理主體、管控規則、修改條件和程序等。最后，如廈門等城市還順勢啟動行政審批制度改革進程，實現全方位、全過程的體制機制改革。

2.6 明確“多規合一的”成果形式

在最終工作成果方面，部分城市(如上海)的“多規合一”成果是經由“多規”協調而成的城鄉總體規劃、土地利用總體規劃等多個法定規劃；而武漢、廣州等城市還形成了一套獨立的“多規合一”工作成果。在這一點上武漢的成果形式較為特殊，其“兩規合一”形成了一套可分可合的成果，除了部分“兩規”共同管控的圖件成果以外，其他圖紙則根據土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的要求增加，并在此基礎上開展土地利用總體規劃和城鄉總體規劃的系統性編制工作。

3 關于成都開展“多規合一”的建議

3.1 以“三規”為主體，推進“多規合一”

結合成都市的實際情況及其他城市實踐情況，建議成都市以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃“三規”為主體推進“多規合一”，實現規劃體系核心內容的統一編制與管理。通過“三規合一”，有效統一城市發展思路，統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，保護耕地資源；提前做好空間安排，有效提高財政資金使用效率，確保城市重要發展片區、重大項目有序落地實施，實現城市科學發展。

3.2 以區(市)縣為單位，開展“多規合一”

建議成都市以區(市)縣為單位開展“多規合一”，通過區(市)縣層面的“多規合一”落實市域層面確定的城市發展目標、產業發展方向、城鎮村體系等，確定城鎮、重大項目規模與形態，在鄉鎮這一基本管治單元上予以細化落實。

3.3 以成果集成為方式，展現“多規合一”

建議將區(市)縣域綜合現狀、區(市)縣域總體規劃布局、區(市)縣域空間管制和區(市)縣域產業布局等四個方面作為“多規合一”銜接的核心，作為共同的工作基礎，發改、規劃、國土部門各自再對“三規”規劃進行系統性的完善，搭建由總到分的規劃結構體系，最終以成果集成為方式展現“多規合一”。

3.4 以完善機制為抓手，保障“多規合一”

建立完善的“多規合一”協調和審查機制：仿效廣州、廈門等城市成立“多規合一”工作領導小組，并明確各級政府、各個部門的權力、責任和義務，規范“多規合一”規劃的編制、審批和修改程序。

3.5 以技術統一為基礎，實現“多規合一”

在“多規合一”工作推進之初應制定相關技術指引和成果指南，在技術指引中統一規劃范圍和年限，統一現狀用地、人口基礎數據統計口徑，建立統一的用地分類標準，統一空間管制分區標準等技術基礎。在成果指南中明確成果構成與內容、提交數據格式和制圖標準、明確數據交換標準等，以實現全市域“多規合一”成果的集合，便于“一張圖”管理平臺的搭建。

[1] 黃葉君.體制改革與規劃整合——對國內“三規合一”的觀察與思考[J].現代城市研究,2012(2):10-14.

[2] 賴壽華,黃慧明，陳嘉平，等.從技術創新到制度創新：河源、云浮、廣州“三規合一”實踐與思考[J].城市規劃學刊，2013(5):63-68.

[3] 姚凱.“資源緊約束”條件下兩規的有序銜接——基于上海“兩規合一”工作的探索和實踐[J].城市規劃學刊，2010(3):26-31.

[4] 尹向東.“兩規”協調的土地利用分類體系探討[C]//城市規劃和科學發展——2009中國城市規劃年會論文集,2009:80-80.

鄭玉梁(1988～)，男，碩士研究生，助理規劃師，研究方向為旅游規劃；李竹穎(1987～)，女，碩士研究生，工程師，研究方向為城鄉規劃與管理。

TU984.11+3

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[定稿日期]2015-03-17