江蘇省加強農村土地整治項目監管的思考

李林 于燕

摘 要 隨著土地整治工作的深入推進，土地整治項目監管成為重點和難點。本文結合江蘇省農村土地整治項目監管的實際情況，對其有效開展監管工作進行思考，今后的監管工作要逐步適應整治項目類型多樣化、監管手段信息化、監管內容重點化等趨勢發展的需要，并對如何做好監管工作提出政策建議，以期能為其他地方探索全過程動態監管模式提供借鑒。

關鍵詞 農村土地整治；項目監管；江蘇省

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）12-181-02

開展土地綜合整治已經成為國家層面的戰略部署。土地整治在中國經過了二十幾年的發展，其范疇、目標、內涵和方式等都發生了深刻變化，在整治范疇上，已由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變；在整治目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地、推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變；在整治內涵上，已由增加耕地數量為主向“數量管控、質量管理、生態管護”三位一體綜合管理轉變[1]；在整治方式上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復墾調整利用等政策的運用轉變[2]，土地整治已經成為建設社會主義新農村、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺[3]。

1 江蘇省土地整治監管工作成效

1.1 出臺了系列管理辦法和技術標準，為監管工作提供了政策保障

近年來，江蘇通過一系列管理辦法和技術標準的出臺，強化了土地整治項目的日常監管。2005年以來，江蘇省研究制定了土地開發整理項目和資金管理暫行辦法、耕地開墾費占補平衡補充耕地項目資金管理辦法（試行）、土地開發整理項目實施管理暫行辦法、耕地占補平衡補充耕地項目驗收暫行辦法、土地整理工程施工技術、土地綜合整治項目預算定額標準年、社會資金投資補充耕地項目管理指南（試行）、省以上投資土地整治項目審查指南（試行）、生產建設項目土地復墾方案編報和評審指南（試行）等，涵蓋了項目立項申報、規劃設計預算編制、項目審查論證、項目工程施工、資金使用管理、項目竣工驗收以及項目后期管護等全過程的配套文件，構筑了土地整治項目管理的制度框架，為土地整治項目監管工作開展提供了強有力的政策保障。

1.2 強化信息化建設的引領作用，初步建立了整治項目的全過程監管系統

2014年，江蘇省在原國家開發的農村土地整治監測監管系統的基礎上，結合省級“一張圖”工程研發了省級農村土地整治監測監管系統，該系統在省國土資源“省-市-縣”三級政務協同平臺上實現了登錄整合，并將土地整治項目情況指標納入到省廳“一張圖”綜合監管平臺，作為耕地補充監管指標參與到建設用地審批監管過程中。

2 江蘇省做好監管工作需要關注的重點

當前，隨著土地整治工作的不斷推進，土地整治項目監管也成為一項復雜的系統工程，且向綜合性、規模化、多元化方向發展，針對當前的土地整治新形勢，土地整治監管中也隨之出現許多新問題，有待進一步探索解決路徑。

2.1 監管的項目類型，由過去的農用地整治擴展到現在的農村建設用地整治和城鎮工礦用地整治以及土地復墾等多種類型

當前，無論從國家層面還是江蘇省層面對于土地整治項目的監管政策及規范文件都主要針對農用地整治項目，而對于城鄉建設用地增減掛鉤項目以及工礦廢棄地復墾等項目類型卻很少涉及，但隨著新農村建設和城鄉統籌發展工作的深入推進，必然會推動全省土地綜合整治工作蓬勃發展，各地都把土地綜合整治工作作為推進農村工作的重要抓手和平臺，這些類型的項目會越來越多。

2.2 監管的手段上，由過去的傳統手段過度到信息化手段的推廣應用

過去的監管工作多停留在階段性、突擊性的檢查層面，技術審查手段較為落后，效率較低，不能很好地適應形勢的發展，沒有建立起長效監管工作機制。因此，傳統的“以內業審查為主，外業抽查為輔”的監管模式，需要在新形勢下賦予新的內涵，改變過去以實地踏勘、人眼判斷為主要方式所存在的“四難”問題（定位難、丈量難、記錄難、分析難），轉為今后的借助先進的3S技術、云技術等手段提升監管科技水平。基礎數據的采集數字化：將項目的立項文件、規劃設計文本、相關的圖件資料等都采用電子形式存儲在系統中，這樣既可以便于資料的存儲也方便后續工作開展的比對，校核。資金監管網絡化：通過系統的集成，開放針對銀行、施工方和監管者不同的數據接口，對涉及到的資金流動進行實時監管，隨時掌握資金的使用情況。進度監管預警制：對于單個項目進行預警，包括對項目涉及到的各個節點辦理進度、不同類型項目的新增耕地情況、各階段經費投入比例等進行預警；同時，可以借助系統對于項目所在的行政區域開展特定指標的定制預警，如新增耕地指標完成量、新增建設用地占用耕地指標使用量以及年度專項資金投入情況預警。

2.3 監管的內容上，由指標無差異向按照不同類型項目監管內容有所側重

當前，國家通過農村土地整治監測監管系統實現對不同類型項目的集中統一監管，除了其他項目高標準建設信息外，其余的一般土地整治項目、重大工程項目、中央支持示范項目等都分計劃與預算下達、實施、驗收等3個階段，每個階段都有多項指標，指標數量雖然眾多，但是沒有區分關鍵指標和非關鍵指標，江蘇目前開發了省級系統，但是仍然是基于國家系統的基礎上，增加了一些管理的功能，對于有效的監管仍然略顯不足，需要今后不斷的升級完善。對于江蘇而言很多項目，建設規模小，資金量少，整治內容相對簡單，但報備工作任務卻很繁重，像這種監管范圍雖廣但重點不明確，很容易造成監管效率低下。所以，對于省級層面如何加強監管應該考慮如何在人力、財力、物力有限的情況下，將監管工作區分重點和非重點，集中精力抓住關鍵內容的監管。

3 建議

3.1 依托完善的法律法規體系，強化監管的權威性和公信力

監管工作的有序、有效開展需要有法律、法規的保障。當前，關于農村土地整治的專項法律、法規還很欠缺，尚未形成完善的法律法規體系，致使監管工作無法可依，影響監管績效。為此，建議由國家層面出臺土地整治法或條例、土地整治監管辦法等法律法規；省級層面結合省情出臺土地整治管理條例或辦法，下發加強土地整治項目監管工作的相關文件等，明確監管職責、監管機構、監管范圍、監管程序以及監管的獎懲措施等內容，保障監管工作的落實。

3.2 明確監管流程和標準，確保監管工作規范有序開展

當前，土地整治項目的監管工作，仍然局限于某一種類型，沒有將涉及土地整治的所有項目類型都納入統一監管的范疇，更沒有建立統一的、可操作性強的土地整治項目監管工作流程、標準、定額等，這不利于土地整治項目的監管。因此，后續應做好相關定額、標準、流程等的研究制定，并及時做好更新和執行工作，確保監管工作不留死角。

3.3 運用信息化技術手段，實現土地整治項目綜合監管效力

以現行的江蘇省農村土地整治監測監管系統為基礎平臺，通過進一步升級完善，綜合運用3S技術、辦公自動化、“一張圖”工程、耕地后備資源和高標準基本農田數據庫等資源，建立土地整治監管信息系統，實現對土地整治項目的一體化、全過程動態綜合監管。

3.4 深化公眾全程參與機制，形成監管工作合力

土地整治項目的開展，離不開群眾的理解、支持和參與。從項目的選址、立項、規劃設計、實施、竣工驗收到后期管護各個階段都可以讓群眾參與進來。充分調動群眾的積極性并發揮他們的創造性，形成全社會齊抓共管，營造人人關心土地整治，人人參與土地整治，人人監督土地整治的良好氛圍。

參考文獻

[1]陳百明.發展之要統籌之本生態之基：展望土地整治工作新趨勢[J].中國土地，2012（3）：1.

[2]賈文濤.土地整治有了新目標——《全國土地整治規劃（2011-2015 年）》解讀[J].中國土地，2012（4）：6-8.

[3]徐紹史.深入開展農村土地整治搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平臺[J].國土資源通訊，2008（8）：6-7.

（責任編輯：劉昀）