濱海新區環境衛生城鄉均等化研究

蔡宇辰

(天津市濱海新區環境局 天津300456)

科學與社會

濱海新區環境衛生城鄉均等化研究

蔡宇辰

(天津市濱海新區環境局 天津300456)

結合新區城鄉環境衛生現狀，分析城市與農村地區環境衛生服務差異產生的原因。對新區如何縮小城鄉服務差異，從規章制度、管理體系、規劃建設、宣傳教育4個方面給出改進建議，并就如何對城鄉環境衛生服務均等化程度進行評價嘗試提出了一套評價標準。

公共服務均等化 環境衛生 評價體系

0 引 言

長期以來，受城鄉二元經濟結構影響，我國農村各項社會事業落后，城鄉之間環境衛生基本公共服務更是存在巨大差距。為破解這一難題，在天津市啟動的“美麗天津·一號工程”建設當中，按照“四清一綠”行動方案，在全市范圍內啟動清潔村莊行動，實現農村生活垃圾收運全覆蓋、農村生活垃圾無害化處理全覆蓋。美麗濱海行動計劃同時要求，濱海新區到 2017年要建設完成濱海新區農村垃圾收運體系，實現垃圾收運100%,、無害化處理100%,的目標。因此，著手解決濱海新區城鄉環境衛生服務均等化問題需迫切提上市容環境部門的議事日程。

1 濱海新區城鄉環境衛生服務均等化現狀

隨著濱海新區開發開放帶來的經濟持續高速增長，新區農村地區居民生活水平日益提高，伴隨而來的是農村生活垃圾產量逐年上升，傳統的簡易填埋處理方式已不能有效適應農村地區的情況變化；同建城區生活垃圾、工業企業一般垃圾(非工業廢棄物)偷排入農村地區隨意傾倒的現象不在少數；加之該地區本就缺少環衛作業，生活垃圾亂堆亂放早已形成習慣，村鎮無市容環衛執法管理隊伍等因素使農村環境衛生情況日益嚴峻。這些垃圾不僅破壞村容、村貌，而且污染著周邊的土地、水源，夏季滋生傳播各類病媒生物與疾病，良好的農村生態環境日益遭受侵蝕和破壞。

根據《濱海新區統計年鑒 2014》，2013年底濱海新區常住人口268萬，戶籍人口 118.29萬人，城市人口97.42萬，農村人口 20.79萬，不考慮飛地人口等因素，現人均日產生活垃圾量約 0.9,kg，日產城市生活垃圾約 1,100,t，農村生活垃圾約300,t。近年來，新區生活垃圾處理設施已經有了較大的發展，先后建成了濱海新區第一、第二兩座垃圾焚燒發電廠，分別位于漢沽塘漢路和南港輕紡工業園東南角，處理能力各達到1,500,t/d和 1,000,t/d。新區城市生活垃圾經過不斷的規范管理，已連續多年實現日產日清，收運至2座垃圾焚燒發電廠進行無害化處理。農村生活垃圾每年進廠量約 3.8,t，按照2014年濱海新區農村生活垃圾產生量計算，凈無害化處理率僅為 53.64%,。可見，濱海新區農村地區生活垃圾仍未得到有效處置。目前絕大部分垃圾被傾倒于空地、河道邊、溝邊、池塘及公路鐵路沿線周邊及村莊周邊。據2014年初統計，濱海新區的生活垃圾臨時卸地共占地3.1萬m2，堆放總量達15.3萬m3。堆存的生活垃圾經長期雨淋、地表徑流、垃圾滲濾液和垂直滲漏，對周圍土壤、地表水，甚至地下水造成了嚴重的污染。

相比發展較為成熟的城市環境衛生管理體系，由于城鄉二元體制，農村地區環境衛生仍然存在不少體制機制性問題：①管理機構、資金及機制不健全；②環衛基礎設施建設滯后；③村民環衛意識淡薄。

2 縮小城鄉環衛服務差異的建議措施

城鄉環境衛生服務現有差異是由多方面原因造成的，既有體制機制原因，也有管理、宣傳教育等多方面原因。因此要縮小城鄉差異，推進環衛服務均等化主要需從規章制度、管理體系、規劃建設、宣傳教育等4個主要方面入手。

2.1 規章制度環節

現行的《天津市市容和環境衛生管理條例》(2003年市第十四屆人大常委會通過，2012年第 2次修正)規定，市容和環境衛生管理適用范圍為“本市中心城區和其他建成區、風景游覽區及其他實行城市化管理的區域”。因此農村地區從制度源頭上并未被納入城區市容環衛管理部門的管理范圍當中，這是造成環境衛生公共服務城鄉二元差異結構的根本。濱海新區現行的農村環境衛生管理體制主要由區農委牽頭，組織協調各相關涉農街鎮、行政村實施各自轄區的環境衛生管理及垃圾收運服務。因各自職能及工作重心等原因，環境管理往往不受重視，并且很難有效組織管理并整合資源；其次由于農村地區垃圾有償收運制度得不到推廣，無法調動社會資源積極性，亦不能在環衛服務、垃圾收運方面充分發揮市場作用。綜上所述，多方面體制機制的原因造成現今農村地區環境衛生服務的落后狀況。因此，要改變差異首先要從制度機制上下文章。應另行制定《濱海新區農村地區環境衛生管理規定》，明確農村地區環境衛生主管部門與各級的管理權利與責任；制定符合實際的《濱海新區農村地區環境標準》、《農村地區環衛作業標準》等標準，用數字化指標體系對相關地區環境面貌及管理情況進行明確衡量。

2.2 管理體系環節

由于之前的農業、街鎮等非專業部門分頭管理農村環境衛生，而這些工作又在市容環衛專業部門的權責之外，造成了農村地區環境衛生無人管理或管理不利的現狀。為了克服現有管理體系的原生缺陷，就需嘗試推行環境衛生城鄉一體化管理體系，即建議安排市容環衛專業管理部門既對新區核心城區、各建成區進行環境衛生管理，又要負責對農村環境衛生(主要是生活垃圾收運)問題進行解決——從而形成權力統一、職責明確、安全高效的環境衛生管理系統，有效提升濱海新區的環境衛生管理水平和保障能力。

體系可采用政府主導或市場化運作等方式進行：①尋求政府主導推進一體化建設。如圖 1所示，按照扁平化管理、屬地管理等原則，將環境衛生管理重心下移至村鎮，組建村鎮環境衛生管理部門，由區市容環衛部門對各村鎮垃圾收運等情況進行考核評判，并依據考核成績撥付相應以獎代補資金；②推行市場化運作模式，以區或各涉農街鎮為主體，面向市場公開進行農村地區環衛及垃圾收運特許經營招投標，由中標單位負責農村環境衛生作業，如圖 2所示。同時，涉農村鎮應建立環衛執法考核隊伍，以確保農村環境衛生作業到位。

圖1 政府主導型農村環境衛生管理模式Fig.1 Government-guided management mode for rural environmental sanitation

圖2 市場化型農村環境衛生管理模式Fig.2 Market-guided management mode for rural environmental sanitation

2.3 設施建設環節

在濱海新區“十三五”環衛設施專項規劃中，需要整合市容環境建設的多方資源，廣泛開展城鄉市容環境建設，使城市基礎設施向薄弱地區延伸，公共服務向薄弱地區拓展，充分考慮農村環衛設施需求，統籌安排環衛設施建設布局，大力推進改水改廁工程，逐步縮小城鄉市容環境建設差距，促進城鄉市容環境和諧發展。尤其按照全市四清一綠工作中“清潔村莊”行動計劃，建立起覆蓋濱海新區涉農街鎮的生活垃圾收集系統，將農村地區生活垃圾全部納入收集網絡，消滅農村垃圾隨意傾倒的現象。

根據濱海新區實際情況，對原塘沽、漢沽、大港的 12個涉農街鎮，共 125個行政村、22個樓房化小區實施全覆蓋，規劃總面積達到786,km2。采用“村收集-街鎮監管-新區集中運輸處理”的垃圾收運模式，由村民將垃圾投放到垃圾收集桶內，具體采用每戶配置 1個垃圾桶(40,L)，各村安排保潔員，每人配置1輛0.25,t收集車入戶收集生活垃圾，由村保潔員負責入戶收集，將垃圾運至地埋式收集桶。街鎮負責村收集設備監督和管理工作，各街鎮負責保潔員的統一考核招聘。垃圾桶及垃圾收集車由街鎮統一調配，各鎮街對垃圾桶及收集車的使用及維護制定相應的管理辦法，損壞設備及時更換維修。接著由運輸單位配備吊裝式垃圾壓縮車，按照新區市容部門調配，將垃圾直運至生活垃圾焚燒發電廠的垃圾進行無害化處理。實現農村生活垃圾及時清運、安全處置，垃圾收運過程達到“全密閉、壓縮化、高效率”的要求。

采取公私合作模式，由政府和企業共同出資建設該項目。政府與企業簽訂日常運營服務合同，企業負責運營管理工作，政府對企業運營情況進行監督管理，并對該項目給予必要的政策支持(見圖3)。

政府通過給予私營公司特許經營權和收益權，減輕政府財政負擔，將市場中的競爭機制引入垃圾收運體系，從而完成政府從公共服務的提供者變成監管者的角色轉變，更有效地提供公共服務。

圖3 公私合營模式下的農村垃圾收運系統運行方式Fig.3 Rural garbage collection and transportation system under the PPP mode

2.4 宣傳教育環節

重視宣傳教育環節對縮小城鄉環境衛生差異所起到的作用。要不遺余力地開展農村地區環境衛生宣傳教育工作，加大環境宣傳方面投資，通過電視、宣傳海報、標語、手冊等方式，使“垃圾定點投放，不隨意排放、接收垃圾”的觀念深入人心。在農村地區學校開設愛護環境衛生專門課程，引導學生從小樹立環境意識。推廣全市愛國衛生運動系統開展的市、區級衛生村創建工作，鼓勵各村鎮積極參與。嚴格按照制定的相關農村地區環境衛生管理規定辦事，主動宣講相關法規，堅持依法辦事，違法必究。用法律的事實教育廣大村民遵守規定，愛護環境。

3 結合濱海新區情況制定相應評價體系

對于各類政策措施，需要建立相關的政策評價體系對其影響及效果加以評估。因此，本文嘗試構建城鄉環境衛生評價指標體系，從多項服務入手衡量城鄉均等化程度。指標體系以公共服務的公平原則為主要測量標準——即農村地區環境衛生公共支出占該地區環境衛生需求的百分比與城市地區相同數據的比值。這是由于兩個區域的居民、社會環境等方面存在差異，因此農村地區環境衛生整體需求、環境標準及能達到的作業水平將同城市存在一定的差異。利用各區域的滿足程度百分比做城鄉比較，可以相對規避這種差異可能造成的結果偏差。這一指標設置還存在另一個前提條件：使用與城市環境衛生需求相同的測算條件以計算農村地區的這一需求量，如按相同比例推算單位人口垃圾應收運、處置量，并推算無害化設施需求及設備配比等。按照通常環境衛生工作經驗，需納入需求表的項目如表1所示。

表1 城鄉環境衛生需求一覽表Tab.1 Dem ands of environmental sanitation of both urban and rural areas

對上述各項服務項目所做的比值，其結果區間位于 0～1之間，數值接近 0表示城鄉差異很大，接近 1則表明差異較小，均等化程度較高。根據各項的得分，再將計算結果在[0.75，1]區間的記為 A級，代表“優秀”；[0.60，0.75)區間的記為B級，代表“良好”；[0.30，0.60)區間的記為C級，代表一般，[0，0.30)區間記為D，代表“不足”。如總體獲得3個及以上 A級評價，則可基本認為該地區城鄉環境衛生均等化程度較高，農村地區環境管理較到位。

按照這一評價體系，對濱海新區現有城鄉環境衛生服務情況進行測算，得到結果如表 2所示。需要指出的是，隨著農村地區的發展及城市化建設的陸續開展，道路及公共廁所必將一同成為農村地區環境衛生服務的重點工作之一。這兩個項目的評價結果將納入城鄉環境衛生總體評價體系當中。因此還需要繼續測算農村地區道路基礎數據及公共廁所目前及規劃的需求數量，并追蹤相關項目新增情況以完善整體評價的合理性及準確性?！?/p>

表2 城鄉環境衛生需求測算表Tab.2 Calculation table of urban and rural environmental sanitation demands

［1］ 浙江省發展和改革研究所. 加快浙江基本公共服務均等化研究[R]. 浙江區域經濟發展報告 2009—2010，2010.

［2］ 范滿國，焦治星. 推進城鄉環衛服務均等化實施城鄉環衛一體化管理[J]. 中國城市環境衛生，2012(3)：4-9.

［3］ 馬欣，王冬明，劉志生. 基于公共服務均等化的城鄉環衛一體化規劃研究[R]. 全國環境規劃院長聯席會暨中國環境科學學會環境規劃專業委員會學術年會，2013.

［4］ 濱海新區年鑒(2014卷)[Z]. 2015.

［5］ 《天津市市容園林統計資料》(2013、2014)[Z]. 2014—2015.

A Study on Equalization of Environmental Sanitation Services Between Urban and Rural Areas in Tianjin Binhai New Area

CAI Yuchen
(Environmental Protection Bureau of Tianjin Binhai New Area，Tianjin 300456，China)

According to the current environmental sanitation situation，this paper discusses reasons that caused the differences between TBNA’s urban and rural areas of environmental sanitation services．To narrow the gap，four proposals have been given in sanitation services，including rules and regulations，management system，planning and construction，publicity and education．In the end，an evaluation system was presented，which may be used to measure the equalization degree of sanitation services in urban and rural areas.

equalization of public services；environmental sanitation；evaluation system

X21

：A

：1006-8945(2015)10-0098-03

2015-09-18