重點生態功能區的人口與城鎮化發展研究
——以重慶市巫溪縣為例

張曉梅

(深圳市城市空間規劃建筑設計有限公司， 廣東深圳518000)

重點生態功能區的人口與城鎮化發展研究
——以重慶市巫溪縣為例

張曉梅

(深圳市城市空間規劃建筑設計有限公司， 廣東深圳518000)

重點生態功能區往往是產業發展滯后、生態環境脆弱、人類活動受限的欠發展地區，該區域內的人口和城鎮化發展往往受到政策和環境的限制，無法走上以工業化帶動城鎮化的發展道路，文章以重慶市巫溪縣為例，通過對縣域人口年齡結構、受教育程度、城鎮化特征等方面的研究，提出重點生態功能區內的人口及城鎮化的發展建議。

人口； 城鎮化； 城鄉一體化； 生態環境敏感

為貫徹落實科學發展觀，推進形成與人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，實現全面建設小康社會和社會主義現代化建設長遠目標，國務院于2010年頒布實施《全國主體功能區規劃》。該規劃將我國國土空間按開發方式，劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

限制開發區作為開發與禁止開發之間的灰色區域，一方面強調農產品安全，另一方面強調生態系統的脆弱與重要，如何把握該區域內城鎮發展的尺度，解決環境保護與經濟發展的矛盾，是決策者與規劃者們應著重思考的問題。重慶市巫溪縣地處長江中上游，在《全國主體功能區規劃》確定的國家重點生態功能區內，具有國家三峽庫區水土保持生態功能和秦巴生物多樣性生態功能，生態環境敏感。本文通過對巫溪縣的人口與城鎮化特征及問題研究，擬找出一條適合重點生態功能區內城鎮發展的新軌跡。

1 巫溪縣人口與城鎮化的發展特征

巫溪縣位于秦嶺褶皺系北大巴山褶皺帶之南，縣內地形以山地為主，絕對高差2 657.4 m，屬典型的中深切割中山地形；東部神農架原始森林山脈主峰陰條嶺海拔2 796.8 m，是重慶最好的風電開發地區；縣內有紅池壩森林公園、白果林場、關山林場、朝陽坪林場、貓兒背林場等多處經濟開發區和國有農林場地。目前生態環境存在土地資源缺乏、水土流失嚴重，生物多樣性受脅嚴重，經濟總量小與綜合經濟實力不強等問題，在人口與城鎮化發展方面受生態環境限制，呈現以下特征。

1.1 本地就業吸納能力弱，人口呈外流趨勢

根據國家層面對重點生態功能區的要求，巫溪縣內限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力?？h內產業不發達，現狀工業園創辦于2007年，建成規模僅1 km2。受地域及交通條件制約，企業生產運營成本高，不少實力強的意向企業不愿來園投資，截止2012年僅有二十多家中小企業入駐園區。入駐企業生產項目以資源密集性產業為主導，如煤礦開采、石材加工、木材加工等。企業對本地就業吸納能力太弱，不能向二、三產業轉移的農村勞動力提供充足的就業崗位,更難以對農民增收起到支撐作用。在此發展條件下，每年逾10×104人以上的青壯年外出務工，但居住半年以上的暫住人口僅1×104人左右，人口呈外流趨勢(圖1)。

圖1 2001～2012年戶籍人口與常住人口變化(資料來源：巫溪縣建委)

1.2 人口梯度轉移，縣城首位度高

為減少人類活動對生態敏感區的環境破壞，改善人居質量，巫溪縣近年來實施了“扶貧移民、高山移民、生態移民”等一系列移民搬遷工程的實施，縣域人口的遷變呈高山區人口向集鎮轉移，集鎮人口向縣城轉移的梯度發展態勢。縣域北部高山區內的小城鎮在逐漸地萎縮甚至凋零。縣城人口增長速度遠大于其他各鄉鎮的人口增長速度，首位度遠高于其他中心鎮(圖2、圖3)。

圖2 巫溪縣常住人口密度分布圖(2000年)

圖3 巫溪縣常住人口密度分布圖(2012年)

1.3 城鎮發展不平衡，城鄉二元結構明顯

2012年，巫溪縣城鎮化率為28.65 %，根據諾瑟姆曲線，巫溪尚處于城鎮化初期階段，城鎮化水平和質量均不高(圖4)?？h城城鎮化率為69.64 %，中心鎮與一般鎮城鎮化率僅10 %～30 %，特別在設施建設方面，教育、醫療、交通等基礎設施均集中在縣城，城鎮建設嚴重滯后，呈典型的城鄉二元結構特征。主要原因是北部高山地區生存條件較差，場鎮規模小，導致人口和生產要素的集聚程度低，對周邊農村地區的輻射帶動作用較弱，難以發揮帶動農村地區工業化、城鎮化的有效作用。

圖4 諾瑟姆S曲線示意

2 巫溪人口與城鎮化發展的策略

基于以上人口與城鎮化特征分析，現提出幾點發展策略。

2.1 極核發展

縣城是巫溪縣的經濟主要載體及重心，對城市經濟競爭力具有決定性作用。在人口總量少、經濟總量低的巫溪縣，很難形成比較完整的“金字塔”形的城鎮體系結構的情況下，縣城的發展則顯得至關重要。巫溪今后城鎮化道路應選擇以極化縣城為主要方向，積極鼓勵縣域腹地人口向縣城聚集，以增強縣城的綜合承載能力，發揮核心帶動作用。同時應積極培育重點城鎮，調整、合并弱小集鎮，充分發揮資源集約效應，大力提高小城鎮建設水平。并根據重點城鎮的經濟發展水平、資源條件，與中心城市形成鏈式聯結，形成二次輻射，由點及線、由線及面整體帶動縣域城鎮化發展。

2.2 城鄉統籌

城鄉統籌是城鎮化發展的必然選擇。城鄉統籌背景下的城鎮化道路是以城鄉一體化為目標，以人口城鎮化為核心，以產業結構轉型為路徑，以城帶鄉、共同繁榮的可持續的城鎮化發展之路。城鎮化的發展應強調以人口城鎮化為核心，以產業結構的轉型為路徑，以城鄉一體化為最終目標。

2.3 產業支撐

產業發展是城鎮化的核心，城鎮化發展需要強大的產業做支撐，從而吸納農村剩余勞動力的轉移，實現城鎮化的可持續發展。產業發展有利于拓展就業空間，促進農業人口轉移，有助于提高城鎮綜合競爭力。作為生態敏感區，巫溪的產業發展的重點應是旅游業及生態工業的發展。

2.4 精明增長

精明增長是指在城鎮化進程中，提高土地利用效率、控制城市無限擴張、保護生態環境、促進城鄉協調發展和提高生活質量的發展模式。主要表現在以下兩個方面：一是轉變人口轉移及產業發展過程中粗放型的土地資源利用方式，要集約利用土地，保護生態環境，走可持續發展的城鎮化道路；二是城鎮建設中應以“基礎設施先行”為指導目標，區域統籌考慮，避免資金投入的浪費。

2.5 制度創新

多種制度的改革與創新是推動城鎮化進程的主要調控手段。首先，建立城鄉統一的戶籍制度與勞動就業制度，與戶籍制度改革相配套，加快住房制度、就業制度、社會保障制度和教育體制的改革；其次，深化農地流轉制度改革；再次，建立城鄉建設投資多元化機制，采取多種模式，吸引民間投資進入城鄉公共產品生產領域。

3 結論

重點生態功能區作為一個區域中生態環境敏感且重要的地區，不僅制約著城市發展規模及空間形態，還對城鎮體系結構起著至關重要的作用。重點生態功能區內的城鎮應根據自身資源條件及環境承載力，采用分類控制的原則進行建設，即現狀發育程度低，且用地條件、交通條件受限，生態環境敏感的城鎮，應限制其發展，并逐步遷出人口，以保護生態環境；基礎條件好、環境承載力高，且現狀發育程度較好的城鎮，應鼓勵適度發展，以承接周邊農村地區人口轉移；區域內的中心城市應極核發展，保持中心城市在區域中有一定的核心競爭力。

重點生態功能區內還應限制進行大規模、高強度的工業開發，鼓勵生態旅游、生態工業的發展，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務。只有正確認識人口城鎮化與生態環境保護的關系，才能保證生態敏感區內城鎮保持健康、穩定的發展。

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張曉梅(1983～)，女，大學本科，從事城市規劃。

TU984.189

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[定稿日期]2014-11-06