民事公益訴訟中檢察機關的職能定位

摘要：目前，我國法律明確賦予了檢察機關可以作為公訴人對損害公益的犯罪行為提起刑事公訴的權力，卻尚未明確賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權力。立法者之所以對檢察機關的民事公益訴權顧慮重重，主要擔心檢察機關的監督職權會破壞民事訴訟結構的平衡，導致自己監督自己的邏輯錯誤。因此建立檢察機關民事公益訴訟制度的首要前提在于厘清檢察機關的職權劃分和訴訟地位，否則就會出現訴訟的混亂，影響司法的公平和公正。

關鍵詞：公益訴訟；檢察機關；定位

中圖分類號：D925.1；D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）17-0141-02

作者簡介：崔紅麗（1985-），女，漢族，黑龍江人，研究生，天津市西青區人民檢察院民行科助理檢察員，研究方向：民法學、檢察學。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的權力基礎

立法者之所以會存有上述的擔心，歸根結底就是對檢察權這一法律監督權的誤解，認為法律監督權就是監督訴訟的權力，從而引發邏輯上的矛盾。為了解決這一基礎性問題，筆者認為檢察權即法律監督權是復合性權力，內含檢察機關民事公益訴權與訴訟監督權等多項職權。

第一，檢察權是國家干預原則的體現。我國檢察制度的最主要、最直接的淵源應當是前蘇聯的檢察制度。1962年《蘇俄民事訴訟法典》第29條規定了“檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民的權利和法律保障的利益的需要出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟”，可見在前蘇聯檢察機關作為國家干預和監督的代表，而不是以公益代表人的身份參與公益訴訟。推演到我國檢察制度，《憲法》第129條確立了檢察院是國家法律監督機關的主體地位，因此檢察院的基本職能是監督法律統一正確實施，從而檢察權在性質上屬于法律監督權。

第二，檢察權中的法律監督職能不等于訴訟監督。在《憲法》對我國檢察機關的職能定位不變的情況下，為適應社會發展的需要，我們必須對法律監督職能作廣義的理解，即在民事訴訟中，不僅包括檢察機關對民事訴訟活動進行監督，而且也應該包括檢察機關對違法侵害國家、社會的民事實體活動進行監督矯正，從而保證法律的正確實施。所以檢察權的下位權屬為訴訟監督權和一般監督權。

第三，一般監督權包括刑事公訴權和民事公益訴權。由于一般監督權的性質，在實踐中，檢察機關享有許多衍生出來的職能，例如，在民行監督案件中，如發現國家機關、企事業單位在管理層面存在問題，或者行政機關存在不作為、濫作為情形的，可以制發相關的檢察建議予以糾正?？梢?，這類檢察建議并不是針對民事訴訟活動，而是作為法律監督者為維護國家法律的正確實施開展的監督活動。因此，一般監督權包括諸多權力，主要有一般建議權與國家訴權。而國家訴權則包含了刑事公訴權和民事公益訴權，雖然現今民事公益訴權在法律層面還未給予確認，但從理論層面，是與刑事公訴權的涵義有共同之處的，同屬于國家訴權的概念范圍。

檢察權訴訟監督權刑事訴訟監督權民事訴訟監督權行政訴訟監督權

一般監督權一般建議權國家訴權民事公益訴權行政公益訴權刑事公訴權

綜上，檢察機關民事公益訴權是指檢察機關享有的根據法律授權代表國家和社會，對侵害特定范圍內某些重大國家和社會公益的行為，在無人起訴的情況下，向人民法院提起訴訟，要求行為人承擔民事法律責任的權力形式?？梢姍z察機關民事公益訴權的提出并不是無本之木、無源之水，它與檢察權是一脈相承的，與檢察機關現有的刑事公訴權性質相近，因此刑事公訴制度可以為檢察機關民事公益訴訟的建立提供參考。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位

從上文可知，民事公益訴權與民事訴訟監督權并非是同一種類的權力，民事公益訴權是自下而上的請求權，而監督則是上而下的。在民事公益訴訟中，檢察機關如既是當事人又是監督者，則不僅會導致自己監督自己的邏輯錯誤，權力行使的混沌不清，更會破壞訴訟三角形結構，這也是立法者一直未建立檢察機關民事公益訴訟制度的原因。因此為了避免這一矛盾，實踐中不能將兩者簡單地疊加，而應當有所區別地行使，這就需要立法明確檢察機關在民事公益訴訟所應當行使的權能，即各個階段、各個層級檢察機關的訴訟地位如何。

首先，在民事公益訴訟中，檢察機關作為當事人的身份出現。民事訴訟的三角形結構是以雙方當事人平等對抗，法院居中裁判為主要內容的訴訟結構，這種訴訟結構保證了法院判決的中立性和公正性，任何訴訟主體的加入都不能動搖或改變這種訴訟結構，否則就會動搖訴訟平衡，對審判的獨立性造成威脅。檢察機關由于同時具有民事公益訴權與民事訴訟監督權兩項權能，而民事訴訟監督權作為監督權的一種，體現了自上而下的性質，如果民事公益訴訟中，檢察機關在行使訴權之余還行使監督權，會導致監督權凌駕于審判權，直接影響了審判的公平公正。因此，民事公益訴訟中，出庭提起訴訟的檢察機關僅能作為國家和社會公益的代表人，處于訴訟當事人的法律地位，行使民事公益訴權。但民事公益訴權畢竟是國家權力的一種，具備權力的部分屬性，有一定的強制效力。因此在部分訴訟環節中，法律可以賦予檢察機關與身份相匹配的適度的強制性權力。例如，在案件受理方面，在普通訴訟中，人民法院對不符合受理條件的案件可以裁定不予受理，但在檢察機關提起的公益訴訟中，人民法院不能夠拒絕受理，必須要對案件進行詳細的審查；在證據收集方面，檢察機關可以對案件事實進行調查取證，相關組織和個人應予配合，等等。

其次，在名稱上，檢察機關可被稱為民事公訴人。此種稱謂的提出原因有二：一是民事公訴人的稱謂可以表示其“公”的屬性，一方面檢察機關提起民事公益訴權與刑事公訴的權能、職責、程序有一定的相似性，并且同屬于國家訴權的范疇，在刑事訴訟中，出庭參加庭審的檢察人員被稱為公訴人，體現了代表國家提起訴訟的涵義，因此在民事公益訴訟中，民事公訴人的稱謂能夠顯示其與一般訴訟當事人的區別，體現出檢察機關代表國家和社會的屬性；另一方面，該稱謂也可以讓其他當事人顯而易見地發現檢察機關與一般當事人的不同，避免其他當事人對檢察機關行使權力產生誤解。二是民事公訴人的稱謂可以將其與刑事訴訟中的公訴人相區別。由于建立檢察機關民事公益訴訟制度必然會沖擊傳統的公訴制度，因此必須重新認識檢察機關公訴權的性質，從國家訴權的角度，擴大公訴權的行使范圍。也就是說公訴權包括刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權，在三大訴訟程序中，檢察機關均是基于國家和社會利益提起訴訟的，故應分別稱之為刑事公訴人、民事公訴人和行政公訴人。

最后，檢察機關的民事訴訟監督職能體現在上級檢察機關對訴訟的監督之中。鑒于民事訴訟監督權與民事公益訴權權屬的不同，在設計民事公益訴訟時，必須將檢察機關享有的監督權屬性從民事公益訴訟中剝離出來。這就需要將民事公益訴訟的訴權與監督權授予不同的機構。根據現有的《民事訴訟法》，檢察機關對法院的訴訟活動的監督是同級監督，地方各級人民法院對同級人民法院的訴訟活動進行監督，如發現民訴法第二百條規定的情形之一，可以向同級人民法院提出檢察建議或向上級人民檢察院提請抗訴。但是在民事公益訴訟中，同級檢察機關就不能作為訴訟監督者出現，否則會出現上文所論述的“運動員”與“裁判員”競合的情況?？梢?，《民事訴訟法》有關檢察機關職權的內容是設定在監督民事訴訟過程的基礎上，也就是說規范的是檢察機關民事訴訟監督權的行使，而沒有將民事公益訴權涵蓋其中，因此導致了現行《民事訴訟法》中有關檢察機關民事法律監督的規定無法適用于民事公益訴訟制度。為了能夠解決此項難題，需要從橫向的角度來尋找突破口。由于刑事公訴與民事公益訴訟的形式和內容的相似性，那么《刑事訴訟法》是否存在可以借鑒的監督模式？《刑事訴訟法》第二百四十三條規定了檢察院的監督職能，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權向同級人民法院提出抗訴，故在刑事公訴中，上級人民檢察院被賦予了對下級人民法院的監督職能。衍伸到民事公益訴訟中，民事訴訟監督權應由上級人民檢察院來行使。具體而言，分兩個部分：若案件處于一審訴訟程序當中，那么上級人民檢察院有權監督公益訴訟全部過程，包括民事公訴人的訴訟行為，如果上級人民檢察院認為訴訟存在實體或者程序上的錯誤，有權向與其同級的人民法院提出抗訴，啟動相應的二審訴訟程序；如果案件已經進入到二審訴訟程序，那么上級人民檢察院必然要作為民事公訴人的身份出現，因此上級人民檢察院由監督者轉化成當事人，行使當事人的訴訟權利和義務，監督職權則由再上一級人民檢察院行使。

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