創(chuàng)新機(jī)制 強(qiáng)化職能充分發(fā)揮督導(dǎo)對教育發(fā)展的推動作用

陳名

為進(jìn)一步了解白銀市、會寧縣實施省級教育體制改革試點項目——“探索有效履行督導(dǎo)職能的體制機(jī)制”進(jìn)展情況，總結(jié)會寧縣試點項目的成功經(jīng)驗和做法，2014年9月，省教育廳組織調(diào)研組，對會寧縣督導(dǎo)體制改革試點項目進(jìn)展情況進(jìn)行了實地調(diào)研。

一、項目試點總體情況

白銀市從上世紀(jì)80年代起就建立了教育督導(dǎo)制度，1999年正式成立了白銀市人民政府教育督導(dǎo)室，正縣級建制。2012年白銀市申報的項目“探索有效履行督導(dǎo)職能的體制機(jī)制”被甘肅省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定為教育體制改革省級試點項目。試點內(nèi)容是通過探索創(chuàng)新教育督導(dǎo)管理體制和運行機(jī)制，推進(jìn)督政、督學(xué)等各項工作轉(zhuǎn)型，使督導(dǎo)部門在推動教育科學(xué)發(fā)展中能夠發(fā)揮更加重要的作用。2012年白銀市的先期試點工作在會寧縣展開。會寧縣成立了教育督導(dǎo)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、實施教育督導(dǎo)體制改革實現(xiàn)項目工作組和專家組。領(lǐng)導(dǎo)小組由縣長任組長，縣政府、縣人大、縣政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，縣委辦、政府辦、教育、發(fā)改、人社、編辦、財政、審計、監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人為成員，主要負(fù)責(zé)對督導(dǎo)體制改革重大事項的決策和對改革進(jìn)程的檢查指導(dǎo)。工作組和專家組負(fù)責(zé)制定改革方案，研究改革措施，為改革提供決策依據(jù)。制定了《會寧縣教育督導(dǎo)體制改革試點方案》，將創(chuàng)新教育督導(dǎo)管理體制、運行機(jī)制、評價體系、保障機(jī)制作為改革的重要任務(wù)，嘗試建立“監(jiān)管分離、相對獨立、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效運行”的教育督導(dǎo)管理體制，即：教育行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教育工作的決策和執(zhí)行，代表政府行使管理教育的權(quán)力;教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表政府行使對教育工作的監(jiān)督、評估、檢查、指導(dǎo)的權(quán)力;教育行政部門既要對教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，又要保證教育督導(dǎo)工作相對獨立。試點開展3年來，縣上相繼出臺了《會寧縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的意見》《會寧縣督學(xué)責(zé)任制實施意見》等文件，縣政府每年都召開專題會議，聽取教育督導(dǎo)試點工作情況匯報，研究解決教育督導(dǎo)面臨的體制、機(jī)制、經(jīng)費等方面的問題，保證了試點工作的順利進(jìn)行。

二、項目試點的主要做法和成效

1. 強(qiáng)化督導(dǎo)職能。2012年成立了“會寧縣教育督導(dǎo)委員會”，由分管教育工作的副縣長擔(dān)任主任，副主任和委員由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，其辦事機(jī)構(gòu)為“會寧縣人民政府教育督導(dǎo)室”，負(fù)責(zé)日常管理工作，建制正科級，設(shè)主任1名，副主任2名，內(nèi)設(shè)綜合科、督政科、督學(xué)科、監(jiān)測辦4個科室，工作體制為總督學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下的督學(xué)負(fù)責(zé)制。總督學(xué)、副總督學(xué)由督導(dǎo)委員會主任、副主任兼任。會寧縣政府教育督導(dǎo)室接受白銀市政府教育督導(dǎo)室和會寧縣教育局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2. 保障人員經(jīng)費。會寧縣將教育督導(dǎo)經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，每年10萬元，主要用于辦公、專項業(yè)務(wù)、公務(wù)用車、督學(xué)工作補(bǔ)助經(jīng)費、培訓(xùn)費（含外出學(xué)習(xí)）等方面。縣政府為督導(dǎo)室配備了車輛、辦公設(shè)施設(shè)備。在人員配備上，根據(jù)省政府《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作的意見》的要求，按教師總數(shù)的千分之三配備了16名專職督學(xué)，還聘請了48名兼職督學(xué)。為提高督導(dǎo)工作人員和督學(xué)的工作積極性，縣政府每年還特批3個“園丁獎”名額，用于表彰獎勵全縣教育督導(dǎo)先進(jìn)工作者。

3. 理順督導(dǎo)機(jī)制。一是形成了督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)新格局。建立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行教育職責(zé)情況的督導(dǎo)評價機(jī)制，推行問責(zé)制度，形成了督促政府依法履行教育職責(zé)的督政機(jī)制;完善了督學(xué)隊伍管理，實行督學(xué)責(zé)任制，形成了指導(dǎo)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、提高教育質(zhì)量的督學(xué)體制;建立了縣教育督導(dǎo)室歸口管理、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、社會組織多方參與的教育質(zhì)量評估監(jiān)測體系，為改進(jìn)教育教學(xué)、管理、決策提供依據(jù)和支撐，形成了科學(xué)評價教育教學(xué)質(zhì)量的評估監(jiān)測體系。

二是形成了 “四教統(tǒng)督”、“四項結(jié)合”的督學(xué)工作新機(jī)制。采取綜合督導(dǎo)與專項督導(dǎo)、定期督導(dǎo)與經(jīng)常性督導(dǎo)、發(fā)展性督導(dǎo)與終結(jié)性督導(dǎo)、自評整改與督評指導(dǎo)相結(jié)合的方式，以義務(wù)教育為重點，對義務(wù)教育、學(xué)前教育、高中教育、職業(yè)教育開展全面督導(dǎo)。

三是建立督前自評、督中指導(dǎo)、督后整改的督導(dǎo)評估三階段運行模式。建立了學(xué)校督導(dǎo)的六項制度（督前通知制度、學(xué)校自查自評自補(bǔ)制度、督前介入制度、督中情況通報反饋制度、督后結(jié)果公示公報制度和督后跟蹤回訪制度），將工作著力點分解為三個階段：督前著力自查自評與自補(bǔ)，做到“查要實事求是、評要客觀公正、補(bǔ)要促其變化”，并明確提出：查而不實不介入，評而不準(zhǔn)不介入，補(bǔ)不到位不介入，看準(zhǔn)一個“變”字;督中著力的檢查指導(dǎo)與評價，在實施聽、看、查、訪、議、談等工作程序時突出一個“全”字（查看全部資料等），強(qiáng)化一個“導(dǎo)”字（邊查邊指導(dǎo)、邊看邊指導(dǎo)、邊聽邊指導(dǎo)），落實一個“評”字（篩選信息、組內(nèi)評議、形成報告）;督后著力的整改提高與發(fā)展，要求被督導(dǎo)學(xué)校根據(jù)督導(dǎo)反饋意見，形成整改報告，落實整改措施，限期實施全面整改，強(qiáng)調(diào)一個“改”字。

4. 落實掛牌督導(dǎo)。一是建立三級督學(xué)網(wǎng)絡(luò)。會寧縣從2004年起就創(chuàng)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育聯(lián)合督導(dǎo)責(zé)任區(qū)，基本形成了縣、責(zé)任區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級教育督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。試點以來，會寧縣重新調(diào)整、設(shè)置了督學(xué)責(zé)任區(qū)，全面推行中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，建立了總督學(xué)負(fù)責(zé)下的三級督學(xué)工作機(jī)制：總督學(xué)主要聽取督學(xué)責(zé)任區(qū)工作匯報，根據(jù)工作需要在符合任職條件的對象中選任督學(xué);第一級為政府教育督導(dǎo)室，負(fù)責(zé)督學(xué)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)績考核，定期總結(jié)、交流督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作經(jīng)驗;第二級為督學(xué)責(zé)任區(qū)。全縣設(shè)立8個督學(xué)責(zé)任區(qū)，聘任64名掛牌責(zé)任督學(xué)，每1名責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)5所學(xué)校。每個責(zé)任區(qū)配備2名責(zé)任督學(xué)，駐點對該責(zé)任區(qū)進(jìn)行全面督導(dǎo)。同時，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配備若干教育督導(dǎo)員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育督導(dǎo)員除參與責(zé)任區(qū)集中督導(dǎo)活動外，還承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)常性督學(xué)任務(wù);第三級為校內(nèi)督學(xué)。各學(xué)校選定專人負(fù)責(zé)校內(nèi)督導(dǎo)事務(wù)，負(fù)責(zé)學(xué)校與責(zé)任區(qū)督學(xué)的聯(lián)系。縣上還實行責(zé)任督學(xué)考核制度和定期交流制度，依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，每3年輪崗交流一次。

二是創(chuàng)新督學(xué)工作思路。責(zé)任區(qū)督學(xué)堅持“五結(jié)合、五為主”（即監(jiān)督與指導(dǎo)結(jié)合，指導(dǎo)為主;他評與自評結(jié)合，自評為主;綜合與專項結(jié)合，專項為主;集中與分散結(jié)合，分散為主;定期與隨機(jī)結(jié)合，隨機(jī)為主）的指導(dǎo)思想，依法對責(zé)任區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校貫徹執(zhí)行教育方針政策、法律法規(guī)及辦學(xué)行為情況進(jìn)行經(jīng)常性的檢查和隨機(jī)督查;對年度教育重點工作進(jìn)行過程性檢查;對學(xué)校管理及教育教學(xué)提供咨詢、指導(dǎo)，對學(xué)校有關(guān)問題提供解決策略、建議;對學(xué)校發(fā)展過程中遇到的一些自身不能解決的問題，及時上下溝通、聯(lián)系協(xié)調(diào)、幫助解決，發(fā)現(xiàn)典型、及時推介。

三是加強(qiáng)責(zé)任督學(xué)管理。建立了責(zé)任區(qū)督學(xué)目標(biāo)管理責(zé)任制，簽定目標(biāo)責(zé)任書，靠實督學(xué)工作職責(zé)，實施定期考核與評價;建立了督學(xué)工作定期匯報、工作效果評議機(jī)制;建立了責(zé)任區(qū)交叉互動督導(dǎo)工作機(jī)制，實現(xiàn)教育督導(dǎo)發(fā)展研究成果和教育督導(dǎo)評估信息的共享。

5. 落實重點工作。會寧縣督導(dǎo)工作圍繞促進(jìn)縣域教育持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展這一主題，突出推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和全面實施素質(zhì)教育兩個重點，把握“督政促政府工作職責(zé)落實、督學(xué)促辦學(xué)行為規(guī)范、監(jiān)測促教育質(zhì)量提高”三個抓手，做到教育重大問題、辦學(xué)單位、學(xué)科教學(xué)、教師專業(yè)發(fā)展四個全覆蓋，有力促進(jìn)了全縣教育事業(yè)的改革發(fā)展。一是圍繞全縣教育發(fā)展的主題和重點——“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)”和“義務(wù)教育均衡發(fā)展”，突出對農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整、教育資源優(yōu)化配置、教育公平、優(yōu)質(zhì)教育資源共享、義務(wù)教育均衡發(fā)展等問題的專項督查和評估。二是分類指導(dǎo)，突出重點。義務(wù)教育重點督導(dǎo)均衡發(fā)展和實施素質(zhì)教育，學(xué)前教育重點督導(dǎo)辦學(xué)條件和常規(guī)要求的達(dá)標(biāo)與規(guī)范，職業(yè)教育重點督導(dǎo)實用性職業(yè)技術(shù)人才和新型農(nóng)民的培養(yǎng)上，普通高中教育重點督導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源擴(kuò)量、培養(yǎng)模式改革、辦學(xué)特色彰顯、課程改革推進(jìn)和學(xué)生素質(zhì)全面提高上，成人教育重點督導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織建設(shè)、繼續(xù)教育規(guī)劃的實施和勞動者思想道德、科學(xué)文化和工作業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高上。三是開展教育監(jiān)測。會寧縣成立了義務(wù)教育監(jiān)測辦公室（簡稱監(jiān)測辦），組織開展了對全縣義務(wù)教育階段人口、資源配置、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)、教育質(zhì)量和其他影響學(xué)生發(fā)展因素各方面的監(jiān)測，為政府教育決策提供事實依據(jù)。

6. 強(qiáng)化結(jié)果運用。按照國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》的要求，會寧縣建立健全了教育督導(dǎo)和評估監(jiān)測的公告、約談、獎懲、限期整改和復(fù)查制度。一是對督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)問題整改不力的學(xué)校和部門負(fù)責(zé)人，予以警告、警示甚至誡勉談話。二是實行督導(dǎo)報告的反饋和通報制度，每次的督導(dǎo)報告向上報送縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)及相關(guān)職能部門，向下反饋到被督導(dǎo)學(xué)校，橫向反饋給相關(guān)部門和教育局職能股室。既作為教育決策的參考和依據(jù)，又作為學(xué)校評優(yōu)選先的重要依據(jù)。三是實行教育督導(dǎo)通報制度，重點通報教育熱點、難點問題。對于學(xué)校普遍存在的突出問題報縣教育局并在教育系統(tǒng)內(nèi)部公示;對教育系統(tǒng)無法解決的問題以報告形式提交縣政府;督導(dǎo)信息及時向社會公開，置于社會監(jiān)督之下。四是落實督導(dǎo)結(jié)果使用制度，將督導(dǎo)結(jié)果作為教育內(nèi)部進(jìn)行獎懲、職稱評聘、職務(wù)晉升的主要依據(jù)。在評優(yōu)選先時，對督導(dǎo)問題多且整改不力的學(xué)校實行一票否決。校長和相關(guān)管理人員的提拔任用和職稱晉升與督導(dǎo)結(jié)果直接掛鉤，對學(xué)校管理缺乏規(guī)范、督導(dǎo)活動重視不夠、督后整改不力的學(xué)校和相關(guān)責(zé)任人員取消當(dāng)年評優(yōu)或晉職的資格，并限期整改。五是健全了督導(dǎo)考核獎懲機(jī)制。

三、存在的問題

會寧縣教育體制改革試點項目總體進(jìn)展較好，同時也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是雖然增加了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制，但編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的問題還沒有完全解決。縣上關(guān)于獨立設(shè)置縣人民政府教育督導(dǎo)室的請示始終沒有得到白銀市編辦的批準(zhǔn)。二是督導(dǎo)經(jīng)費僅僅滿足基本工作需要，督學(xué)培訓(xùn)經(jīng)費落實難度大，兼職督學(xué)、責(zé)任督學(xué)以及督學(xué)工作補(bǔ)助缺乏政策依據(jù)和資金來源。三是督學(xué)隊伍年齡普遍偏大，專業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，影響教育督導(dǎo)的質(zhì)量和效率。四是受職務(wù)、職稱限額限制，督學(xué)的職務(wù)晉升和職稱評聘存在較大困難。

會寧縣教育督導(dǎo)體制改革試點項目進(jìn)展情況總體順利，在督導(dǎo)制度建設(shè)、經(jīng)費人員保障、督導(dǎo)運行體制、督導(dǎo)評估方式等方面做了積極探索，尤其在督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)上取得了實效，值得其他地區(qū)借鑒和學(xué)習(xí)。下一步還需圍繞試點的目標(biāo)要求，積極探索有效履行督導(dǎo)職能的體制機(jī)制突破，將教育督導(dǎo)體制改革的各項要求落到實處。

編輯：郭裕嘉