水上旅游安全的防控與調適

冷少妃?申軍波

摘 要：安全是旅游的生命線，旅游安全是旅游活動得以有序開展的前提和保障。水上旅游介質的特殊性決定了其較陸上旅游的風險更高，安全影響因素多，安全監管和調控困難。本文分析了旅游者、企業、政府等相關層面存在的安全隱患，并以此為基礎從四個層面提出了水上旅游安全的防控調適策略。

關鍵詞：水上旅游；旅游安全；防控與調適

一、引言

隨著氣溫的逐步攀升，“上山避暑，下水清涼”成為暑期休閑旅游的不二選擇。作為暑期旅游的一個重要分支，“水”元素成為影響旅游者旅游動機產生、旅游目的地選擇、旅游消費行為發生的一個重要的因子；同時，隨著7、8月份暑假的到來，學生市場成為水上旅游發展的新增長點，迎來井噴式發展時期。

安全是旅游的生命線，旅游安全是旅游活動得以有序開展的前提和保障，是旅游者選擇旅游目的地的重要考評指標。面對季節性井噴式發展的水上旅游，其安全管控必然成為重中之重。2013年出臺的《旅游法》第四十七條規定：“經營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，應當按照國家有關規定取得經營許可”，從法律的高度彰顯了對水上旅游安全管理的重視。

然而影響水上旅游安全的因素多樣，包括自然因素、旅游者因素、水上旅游企業因素、政府因素等。[1]同時水上旅游因囊括漂流、帆船、沖浪、潛水、郵輪等項目，涵蓋江、河、湖、海等區域，在夏季達游客數量到峰值，并且高度集中的游客群體使水上旅游的危險系數大大增加，具有類型多、涉及范圍廣、季節性強、危險系數大等特點，造成安全監管和調控的困難。

二、安全隱患

水上旅游安全中的自然因素屬不可控因素，其產生與發展非人力能控制，而旅游者、企業、政府等因素屬于可控因素，屬于人的能控范圍。旅游者、企業、政府等方面的防控力度將分別從直接和間接兩方面影響水上旅游安全，各主體在水上旅游方面主要存在以下安全問題：

（一）政府層面制度的匱乏和管理的紊亂

首先，我國水上旅游安全方面的政策法規建設嚴重滯后于水上旅游的發展速度[2]，從目前已有的相關的政策法規來看，我國水上旅游安全管理方面的政策法規多片面傾向于交通通航方面和船員資質方面，如《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》（1997）、《中華人民共和國內河水上交通安全管理條例》（2002）、《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》（2011）、《中華人民共和國船員培訓管理規則》（2009）、《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發證規則》（2011）等。政策法規建設的滯后致使大批量水上旅游項目缺乏相應的法律法規的規制，出現大量打擦邊球的經營者，為水上旅游安全埋下隱患。其次，由于體制的不完善以及責任的不明確，我國水上安全出現多頭管理和無人管理的極端現象，未形成水上旅游安全預防、救援聯動機制，嚴重影響水上旅游安全突發事件的反應速度。

（二）水上旅游企業安全管理欠缺

水上旅游企業是安全管理的直接負責人，安全管理的欠缺對水上旅游安全的影響是致命的。其安全管理的欠缺主要體現在經營資質、設施設備、風險提示和安全培訓等方面。首先，經營資質的問題主要集中在一些小型水上游樂項目，如漂流、游船、皮劃艇、帆船等，此類項目經營成本低且缺乏相關經營資質要求，出現部分作坊式經營模式，該模式經營者自身缺乏安全意識，亦不具備安全救援能力；[3]其次，設施設備方面的問題主要集中在質量不達標和設施設備老化，作為水上旅游的重要載體，水上旅游企業需要嚴格按照相關要求（標準）購置、搭建、維護設施設備，而現實情況是部分水上旅游企業缺乏設施設備定期維護機制，水上設施多出現銹跡、松動、漏油等問題；再次，風險提示力度不足，國內關于風險提示多以標識標牌和廣播等形式出現，鑒于嘈雜的環境和游客自我認知的不足可以發現以上兩種形式對游客的警示效用極低；最后，安全培訓缺乏，作坊式經營者以及規模較小的水上旅游企業非專業化經營，忽視內部員工的業務技能、安全救援等方面的培訓，為水上旅游安全埋下隱患。

（三）旅游者水上安全意識薄弱

旅游的本質決定了旅游者以追求精神愉悅與放松為特征和目的，這就使游客容易在精神上放松警惕，為安全留下隱患。[1]其意識的薄弱主要體現在安全知識儲備意識和保險意識。首先，安全知識儲備意識方面，水上旅游載體的特殊性，其危險系數相對比陸上旅游活動較高，而多數旅游者忽略其危險性的存在，高估自己的能力而僅憑自身愛好投入到自己不能駕馭的水上旅游項目之中，為自己的安全埋下隱患，而一旦危機發生卻因不懂自救常識使自己陷入險境，錯失最佳自救時機；其次，保險意識方面，隨著我國散客游時代的來臨，散客游人數呈指數增長，然而在團隊游客為主的時代，旅行社購買旅行社強制險，不僅是自身的風險轉嫁，更是游客人身財產安全的重要保障。但進入散客游時代，由于我國游客整體的旅游保險意識尚未形成，散客出游都沒有購買旅游保險的習慣，從而為旅游救援的費用支出留下漏洞。

三、防控及調適策略

（一）政府層面

《旅游法》第七十六條規定：“縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照旅游法律、法規履行旅游安全監管職責”，第七十八條規定：“縣級以上人民政府應當依法將旅游應急管理納入政府應急管理體系，制定應急預案，建立旅游突發事件應對機制。突發事件發生后，當地人民政府及其有關部門和機構應當采取措施開展救援，并協助旅游者返回出發地或者旅游者指定的合理地點”，以上兩項規定從法律的高度明確指出政府對旅游安全高度負責，規定了政府事前監測與預防、事中應急與救援、事后處理與反饋的責任和義務。為了履行義務，政府必須健全水上旅游安全法律法規標準體系，明確責任，加強部門溝通。

第一，健全水上旅游安全法律法規標準體系。水上旅游安全法律法規標準體系是水上旅游安全開展的前提和保障，該體系的建設應追趕并超越水上旅游發展的步伐，針對不同類型的水上旅游項目對經營者資質、從業人員資質、設施設備規格、應急預案、安全檢查、責任歸屬、安全培訓、獎懲條例等方面通過法律法規、標準等形式進行明確的規定，使任何項目的所有層面都能做到“有法可依”，從而有效遏制打擦邊球的現象。

第二，明確職責加強部門溝通。明確政府各部門的職責，按照“政府統一領導，交通綜合管理，海事依法監管，各相關部門配合”的總體方向，形成長效責任落實機制、信息通報機制和協調配合機制，形成各司其職、齊抓共管的管理合力。[3]進一步促使水上旅游安全的監督檢查日趨常規化，強化水上旅游安全公共服務智能管理，從而達到降低水上旅游突發事件發生的概率，提高水上旅游安全突發事件解決效率的目的。

（二）水上旅游企業層面

《旅游法》第七十九條規定：“旅游經營者應當嚴格執行安全生產管理和消防安全管理的法律、法規和國家標準、行業標準，具備相應的安全生產條件，制定旅游者安全保護制度和應急預案。旅游經營者應當對直接為旅游者提供服務的從業人員開展經常性應急救助技能培訓，對提供的產品和服務進行安全檢驗、監測和評估，采取必要措施防止危害發生”，第八十一條規定：“突發事件或者旅游安全事故發生后，旅游經營者應當立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報告義務，并對旅游者作出妥善安排”。以上兩項規定亦從法律的高度明確了旅游企業在事前監測與預防、事中應急與救援、事后處理與反饋的義務。

第一，規范經營。在相關法律法規標準體系建設的基礎上嚴格執行，規范經營，實行員工持證上崗、旅游安全培訓（從業技能培訓和救援技能培訓）、設施設備定期維護、旅游者安全警示等一系列的規范制度管理。

第二，構建企業救援系統。在規范經營的基礎上，構建一個由安全環境監測、安全事故處理以及事故反饋等三大子系統構成的企業救援系統，每一個子系統都通過標準的手段嚴格管控，真正做到“預防為主，防治結合”。

（三）旅游者層面

第一，培養安全意識。旅游者水上旅游安全意識的形成是遏制旅游安全問題產生的重要途徑，通過電視、廣播、報紙、網絡、移動終端等多種途徑進行全民水上旅游安全知識普及和教育，在潛移默化中培養全民旅游安全意識，提高水上旅游者遇事的處理能力，減少救援負擔。

第二，增強保險意識。《旅游法》第八十二條規定：“旅游者接受相關組織或者機構的救助后，應當支付應由個人承擔的費用”，旅游保險作為旅游者安全的重要保障，卻常常被散客忽視，一旦問題發生，旅游者在承擔旅游安全問題帶來的身體上的痛苦，還要支付一部分費用。因此，應該增強保險意識，使“出門購險”成為一種常態。

（四）綜合聯動層面

構建水上旅游安全綜合調控智能平臺。該智能平臺應具備以下四個方面：第一，綜合調控團隊。組建“政府+旅游企業+社會”模式的綜合調控團隊，即在有效明確政府各部門的前提下，在政府調控的基礎上，同時借助一線水上旅游企業、國際旅游救援機構以及社會救援團體（志愿者）等的專業力量共同形成一個專業的宏觀調控和救援團隊；第二，智能信息系統。構建以通信、定位、預測預警系統以及社交工具等技術為基礎的多元化水上旅游安全監控、求救信號搜集的智能信息系統；第三，分級救援體系。以危險系數和安全穩定性不同為依據構建分級救援體系，由于水上旅游安全涉及范圍廣，不同危險系數的險情需要設置相應的專業救援方案，從而形成一個分級救援體系，提高水上救援的效率；第四，善后處理機制。借鑒國外旅游救援發展的先進經驗，形成以完善的旅游保險機制為保障的善后處理機制，減輕政府救援的財政壓力，最終使水上旅游保險成為旅游者水上安全救援重要的資金保障。通過以上四方面的協調配合，高效實現水上旅游安全問題的事前監測與預防、事中應急與救援、事后處理與反饋。

四、結論

政府層面制度的匱乏和管理的紊亂，水上旅游企業安全管理的欠缺以及旅游者水上安全意識的薄弱是造成水上旅游安全事故頻發的主要原因。因此，為了實現水上旅游安全問題的有效防控、減少事故的發生，政府層面應盡快健全水上旅游安全法律法規標準體系，明確職責加強部門溝通；旅游企業層面應規范經營，并構建企業救援系統；旅游者層面應培養安全意識，增強保險意識；綜合聯動層面應構建水上旅游安全綜合調控智能平臺。

參考文獻：

[1] 鄭向敏， 謝朝武. 中國旅游安全報告[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2012.

[2] 翟向坤. 中國旅游安全救援體系構建研究[M]. 北京： 旅游教育出版社， 2012.

[3] 韓慧敏. 水上旅游安全內涵界定及相關問題研究[J]. 對外經貿， 2013，（5）： 126-128.