“以陳頂新”：扭曲的糧食市場

崔萌

遼寧、吉林等地糧庫“以陳頂新”套取國家補貼的報道已引起中央高度重視。4月22日，國務院總理李克強作出重要批示，要求進行徹查、依法問責，并舉一反三，抓緊完善監管制度，堅決堵塞漏洞，切實守住管好“天下糧倉”。

糧食儲備事關國家戰略安全，這已不是李克強第一次關注糧儲問題。

2014年7月4日，李克強深入中儲糧直屬庫了解情況，并強調要解決好收儲問題，避免出現農民“賣糧難”，儲備糧庫要完善糧食輪換機制，使糧食“買得進、存得好、賣得出”。

這也正是國家實行糧食托市收購政策及成立中儲糧總公司的初衷，然而，由于存在監管體制漏洞，中儲糧正取代市場與農民，逐漸成為這一體制的最大受益人。

多放一天就多拿一天補貼

王華（化名）是吉林長白山地區一家稻谷加工企業老板，一提到如今的糧食市場他就滿臉愁容。“近幾年，糧食市場稻強米弱，企業收糧成本高，市場又賣不上價，已經死掉一批企業了。”

在王華的記憶中，稻谷加工市場的分水嶺在2012年。2012年之前，整個吉林地區的稻谷加工企業接近2000家，如今數量減少了一半，且許多企業都處于半加工半停產狀態。談及原因，王華認為這與托市收儲和臨時收儲制度有很大關系。

近幾年，王華和其他加工企業老板都要依照慣例提前到農民家里收糧，且收購價格要比中儲糧價格貴1到2角錢才能有所收獲，否則只能等到中儲糧收儲結束后收購一些余糧。“中儲糧開庫時，地里都是替他們收糧的糧販子，企業只有眼饞的份兒，根本不是他們的競爭對手。”

此外，據王華透露，由于近幾年銀行不再給民營加工企業貸款，導致他們手中沒有足夠的收糧資金，往往會賒欠一部分糧款。與民營企業相比，即使有糧款拖欠，農民也更信任擁有央企身份的中儲糧，因此民營企業收糧就變得愈發困難，只能靠抬高收購價格或加工陳糧來解燃眉之急。

成本提升只是稻谷加工企業的困境之一。按照國家糧食儲備輪換機制，每年三四月份，國家臨時儲備庫都會對外拍賣糧食，且以陳糧居多。按市場價格算，陳糧價格比照新糧要低許多，因此對新糧市場價格又會造成一定沖擊。王華說，一面是加工成本高，一面是市場售價低，“企業只能兩頭受氣，賺不到錢就只能停產，要么倒閉。”

王華的遭遇不是個案。2014年9月，中華糧網調研人員曾到黑龍江農墾兩大水稻主產區進行走訪。在與當地大米加工企業座談時，企業老板均表示近幾年大米加工行業越來越困難，生存空間較小，加工大米不如給國儲代收代儲。

據中華糧網報道，黑龍江農墾寶泉嶺管理局共有13家企業，2013年真正生產的僅有三四家。大米需求低迷，價格低廉，導致許多企業停產或轉行，轉而為國儲代收代儲的企業開始增多。

民營糧食企業生存難僅是當前糧食儲備制度影響市場流通的一個側影。

國內最大的糧油加工企業之一——益海嘉里集團副董事長穆彥魁曾對媒體表示，政府通過托市收購等政策將大量原糧高價收到國家儲備庫，本是為了保護農民的種糧積極性，但由于缺乏現代化的糧食加工業作為消化渠道，大量糧食只能囤積在庫里，不僅消耗了國家的財政資源，也影響了市場的正常流通。

“中儲糧在收儲、存儲、出庫各個環節都有國家補貼，糧食在庫里多放一天就多拿一天補貼。我們企業還要背負貸款利息、人工、庫房、電費等各種成本，顯然不公平。”王華說。

在“稻強米弱”、“棉強紗弱”、“豆強油弱”的市場價格局勢下，進口糧食憑借低價乘虛而入。有媒體報道稱，由于國家托市收購價格較高，目前國產大豆已退出市場流通。

國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河曾對媒體表示，“為保護農民的利益以高于市場價格收購農民的糧食，又將這些糧食儲備起來，導致國家儲備越來越多，為了應對超儲，又不得不進行大量糧食輪換，最終扭曲了市場供求關系。”

腐敗幾率很大

中儲糧成立之前，國家分3批建設了1100多個共計1000多億斤的高標準、現代化國家儲備庫，歸國家糧食主管部門管理。由于存在貪腐、調控市場等問題，這一體制曾遭遇多方詬病。

基于上述原因，中央于2000年籌備建立中國儲備糧管理總公司，具體負責中央儲備糧油的經營與管理。截至2013年底，中儲糧已在全國設立23個分公司，資產總額達5328億元，員工總數4.05萬人。

與此同時，國家自1998年起推行糧食購銷體制改革，糧食保護價收購作為一項惠農政策由此誕生。當糧食市場價格低于最低收購價格時，國家指定部分糧食經營企業按照最低收購價格敞開收購。

按照規定，國家每年在糧食播種前公布水稻、小麥等最低收購價政策，當市場價低于最低價時，由國家指定的糧食企業——中儲糧總公司以最低價進行收購，以此穩定市場價格，維護農民利益。

由于收儲權力過大，加之監管體制存在漏洞，中儲糧在收購、保管、儲存、出庫等各個環節都有國家補貼，因此中儲糧地方分庫，尤其是代儲庫已成該系統貪腐重災區。剛剛曝光的遼寧、吉林中儲糧地方庫“以陳頂新”套取國家補貼事件，在許多人眼里早已不足為奇。

“國家最低保護價本意是讓農民多賺點，但事實上農民根本拿不到那么多補貼，都被中儲糧和糧販子分了。”王華說，農民自己拉車到中儲糧賣糧根本入不了庫，“本來一等米非說你是三等米，或者說你水多，把收購價格壓低，農民還要考慮來回的運輸距離和成本，干脆直接賣給糧販子圖省事。”

中國人民大學農業與農村發展研究院副院長鄭風田曾把中儲糧體制存在的漏洞概括為“四害”：一是轉圈糧；二是壓級壓價、抬級抬價；三是違規拆借資金；四是小金庫。其中，用“轉圈糧”形式套取國家補貼現象最為嚴重，曾遭到國務院前總理朱镕基的嚴厲批評。

事實上，中儲糧貪腐問題并不是首次被媒體曝光。

2011年，中儲糧河南分公司周口直屬庫原主任喬建軍攜上億元公款潛逃至國外，在查辦喬建軍案的過程中，河南省檢察院不斷收到有關中儲糧河南分公司的舉報材料，最終查出110個涉案人員。

據河南省檢察院當時介紹，查辦的中儲糧河南分公司系列案件共有5個顯著特征：一是犯罪主體集中，糧庫主任和財務人員占九成；二是貪污主要環節發生在托市糧收儲和儲備庫輪換銷售、建庫收庫、虧庫漲庫過程中；三是作案隱蔽、專業性強，糧庫主任與財務人員直接操作；四是窩案串案居多，幾乎全是家族犯罪、關聯犯罪；五是涉案金額巨大。

中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟室副主任李國祥對媒體表示：“中儲糧屬國資委直管，其各個直屬庫基本免于糧食管理等部門的外部直接監管。作為國家糧食收儲執行主體的中儲糧，既是政策執行者，又有收儲監管權，發生腐敗問題的幾率很大。”

由于國家糧食局與中儲糧處于平級，且各級政府糧食行政部門無權參與和管理政策性糧食的收購和銷售，因此糧食局的身份就變得十分尷尬，對中儲糧的監管也往往有心無力。

要產品還是要安全儲備？

伴隨中儲糧屢次暴露出的體制弊端，另一個引發糧食業界和學者激烈探討的問題就是我國糧食的高儲備率。

數據顯示，我國目前糧食庫存消費比已達40%，遠超過聯合國劃分的17%這一庫存紅線。據中華糧網研究人員介紹，庫存消費比指的是這一年糧食期末庫存占全年糧食總消費量的比例，如果占比不低于17%，就說明國家沒有糧食危機。

河南省經濟貿易高級技工學校黨委書記任偉民，曾在河南省糧食局工作多年，對整個糧食收儲制度頗為了解。據他介紹，目前不僅中儲糧庫在按照17%這一紅線在收儲糧食，各級政府的地儲庫也在按這個標準收購，整個糧食系統都在重復計算、重復收儲。

對于目前我國糧食的高庫存率，馬曉河曾向媒體公開表示：“我們大量收購農民的糧食，退出市場、建倉庫、搞流通環節的補貼越來越多，這樣生產越來越多，儲備越來越多，超過國內市場需要，現在有一個問題需要思考，我們到底是要產品還是要安全儲備能力？”

作為國家糧食收儲的重要執行機構，中儲糧的糧食收購總量也呈逐年升高態勢。

據媒體報道及國家糧食局統計數據，2010～2012年，中儲糧政策性糧食收購數量分別為3486？郾66萬噸、2478萬噸和3747萬噸；2013年1～11月，中儲糧累計完成各類政策性收購和輪換收購已超過1億噸；2014年，全國各類糧食企業收購糧食總量達3？郾64多億噸，其中最低收購價和臨時收儲糧食已達1？郾23多億噸，約占收購總量的1/3。

除高庫存率外，令任偉民擔憂的還有糧食輪儲。“如果站在河南的角度來講，糧食調出后，河南當地的糧食加工企業將會受到影響，或面臨無糧可加工的局面，進而推高企業成本。托市糧政策看似保護了河南農民種糧的積極性，但實際上也是對河南糧食資源的一種掠奪。”

“我們的糧食儲備如果能夠更加市場化一點，政府調控的次數少一點，指標設置再合理一點，就更好了。”任偉民說。

2013年，財政部部長樓繼偉提出，要完善農產品價格和市場調控機制，推動最低收購價格和臨時收儲政策向“價補分離”轉變，組織開展大豆、棉花目標價格補貼試點。這意味著農民將直接拿到價格差額補貼，自行決定將糧食賣給誰。有媒體認為，這一政策的出臺對中儲糧來說將是一大利空。

據馬曉河介紹，目前糧食直補試點在新疆、黑龍江已基本結束，范圍僅集中在棉花、大豆這兩項農作物。“具體執行情況如何，你們可以到當地考察一下。”

（摘自《民生周刊》）