美國總統的話到底算不算數？

劉波

公開信究竟是合理的權力制衡，還是意氣之爭、情緒之爭，甚至是可能威脅國家聲譽、國家利益的魯莽舉動，不同的人可能見仁見智。不過這場爭議本身，很好地說明了“憲政”概念所蘊含的復雜性與內在張力。

美國多年的“政府與國會之爭”近期出現了升級的趨勢。3月9日，47名美國共和黨參議員向伊朗領導人致公開信，警告伊朗說，它與奧巴馬政府達成的任何協議，都可能被奧巴馬的繼任者推翻。

近期伊核問題六國與伊朗的談判取得了重大進展，有望在3月31日達成框架協議。可以說，共和黨議員的這番舉動，既反映了敵視伊朗的美國保守派傳統心態，也有阻撓協議達成的現實考量。一直以來，彼此之間的疑忌是美伊關系的最大癥結，而現在共和黨議員是想繼續把疑忌撒播在伊朗談判者心中，同時也干擾奧巴馬政府的情緒，以阻止雙方達成協議。

但公開信已經是共和黨議員為阻撓協議而采取的第二次行動了。3月4日，共和黨議員在不與白宮協商的情況下邀請以色列總理內塔尼亞胡到國會發表演講，抨擊奧巴馬的對伊朗政策，這既是為了羞辱奧巴馬，也是為了干擾談判。

邀請別國領導人到本國國會講話批評本國領導人，這已經是破天荒了，但從性質上看，依然只能說是違反了外交慣例。而議員這次發表公開信的做法，可能就有點在法律上“越界”，也就是違法的嫌疑了，因為按照美國的憲法安排，外交職能完全由總統來履行，總統是美國在對外關系中的“唯一代表”。也無怪乎有超過15萬人向白宮發出請愿書，援引古老的、基本上已經成為“化石”的1799年“羅根法”（規定禁止未被授權的美國公民參與外交事務），要求追究這些議員的“叛國罪”。但當然，議員也可以辯稱，他們此舉不構成直接與外國政府談判的行為，因而不是“參與外交”。

奧巴馬準備與伊朗達成協議，有美國國內和國際形勢的背景。國際輿論在2008年奧巴馬當選時曾非常興奮，希望他能帶來劃時代的變革，現在看來，奧巴馬的表現明顯“高開低走”。但是，在任期只剩下兩年的時候，奧巴馬顯然希望做最后一搏，創造一些外交遺產，留下一些可以留名史冊的外交成績。為此，他一是推動美國與古巴關系的正常化，二是推動伊朗核協議的達成。

而中東形勢的變化也把美國和伊朗拉近了。首先，被西方視為“溫和派”的魯哈尼2013年在伊朗選舉中獲勝，魯哈尼雖然堅持伊朗擁有“核權利”的立場，但主張通過談判解決與西方國家的爭議，尤其是讓伊朗擺脫制裁。其次，也是更重要的是，2014年夏天“伊斯蘭國”（ISIS）在伊拉克突然崛起，對與伊朗友好的伊拉克政府構成威脅，于是成為美國與伊朗的共同敵人。在此情況下，美國對推翻與伊朗友好而與ISIS交戰的敘利亞政府也沒有那么熱心了。這為美伊關系的緩和準備了條件，也讓人猜測，美國和伊朗會不會像一些學者所建議的那樣，達成一場地緣政治上的“大交易”（grandbargain），共同維護中東地區的秩序。

當然共和黨人主流是反對和解的。這一是因為他們對強調外交手段而非軍事手段的“奧巴馬主義”外交的不滿，二是因為對伊朗的長期敵視，三是因為對以色列境遇的擔心。但共和黨人的劣勢在于，他們目前提不出可行的更好方案。奧巴馬試圖和伊朗達成協議，讓伊朗接受嚴格的國際監督，確保其核計劃嚴格用于民用，換取西方國家解除對伊朗的制裁。共和黨如果拒絕這一協議，就意味著他們還是把戰爭作為唯一選項，但現在，不要說“政權更迭”了，就算只是打擊伊朗的核設施，在當前美國和歐洲的民意氛圍中，也很難獲得支持。“奧巴馬主義”不僅是奧巴馬主觀選擇的結果，美國民意厭戰是其重要的國內支撐。但當然，作為在野黨，共和黨現在也不擔負提供可行替代方案的職責，他們也盡可以這種方式來“攪局”。

不過，國會議員們直接向外國領導人發表公開信，這一做法本身，這從美國的傳統來看，的確可能是“越界”了。但有意思的是，他們警告的內容，即奧巴馬簽署的協議可能會被下一任總統輕易推翻，這一點究竟有沒有道理？也就是說，在簽署對外條約（協議）的時候，總統說了話到底算不算。而這是一個復雜的問題。

在媒體上，國會議員們的意思有時被誤解為，他們威脅不準備批準未來的協議，這是一種誤解，因為從一開始，奧巴馬就沒有準備把協議提交國會去批準。正如國會議員的公開信中明白表述的，奧巴馬試圖和伊朗達成的是一個“行政協議”（executiveagreement），這類協議在總統的職權范圍之內，不需要得到國會的批準。

事實上美國的對外締約權是一個法律迷宮。在其他國家看來，條約與協議可能是同一個意思，但美國嚴格區分條約（treaty）和行政協議。條約必須得到國會的批準，并和國內法律具有相同的效力，但在歷史的演變中，總統也逐漸獲得了一定的權力去簽署不需經批準的行政協議，奧巴馬所試圖和伊朗達成的就是行政協議。如果是條約，從理論上說，總統和國會都擁有一定的權力，但由于“府會之爭”的頻繁出現，所以經常發生“簽署但不批準”的情況。遠的比如一戰后威爾遜總統主持簽署的《凡爾賽和約》，近的如《全面禁止核試驗條約》，都沒有得到國會批準。

從這一點來看，議員們的說法并不是虛辭恫嚇。他們并不是自己想要否決奧巴馬和伊朗達成的協議。他們傳遞的主要訊息是，美國下一任總統可以輕易否決該協議。這也的確是事實，因為奧巴馬在他任內簽署的不經國會批準的行政協議，確實理論上很可能被繼任者推翻。但當然，共和黨人要實現他們的心愿，前提應該是本黨贏得2016年的大選，以及當選總統愿意這么做。

與此同時，雖然伊朗在外交場合指責共和黨的威脅涉嫌“違反國際法”，但伊朗不可能對美國國內憲法制度沒有研究，應該也知道奧巴馬準備與它達成的只是“行政協議”。然而無論如何，只要該協議達成，伊朗至少能在短期內看到制裁緩解的希望，并將此宣傳為一場外交勝利。所以，雖然明白協議的局限，但它還是樂見協議的達成的。

此事是一個很有意思的例子，它把美國總統與外國簽署的協議究竟算不算數這個問題的復雜一面揭示了出來，也凸顯出，美國國內特殊的憲政制度，會把其影響投射到國際關系方面。藉此，我們可以對美國的制度有更深刻的理解。

有趣的是，在這場爭議中，雙方都可以擺出“憲政”作為理據。議員們說，他們給伊朗上一堂“憲政課”，讓他們意識到國際協議不是總統能說了算的，總統的權力要受國會的制約。奧巴馬的支持者則可以指責說，議員們逾越了憲政框架為其設定的權力邊界，違反了憲政規則。公開信究竟是合理的權力制衡，還是意氣之爭、情緒之爭，甚至是可能威脅國家聲譽、國家利益的魯莽舉動，不同的人可能見仁見智。不過這場爭議本身，很好地說明了“憲政”概念所蘊含的復雜性與內在張力。

摘編自騰訊網