新預算法對高校管理的影響

燕廷淼

【摘 要】 預算法素有“經濟憲法”之稱。新預算法的實施，對我國經濟和社會發展將產生巨大影響。高校屬典型的財政預算管理體制內的基層預算單位，新的法律規定不僅影響財務管理，而且也影響到學校管理的其他方方面面。因此，為適應新的預算法律要求，高校必須轉變思想、提高認識，依法組織實施教育科研過程的經濟活動，規范業務操作，從而開啟全面提高高校管理水平的新篇章。

【關鍵詞】 預算法； 財務管理； 高校管理

中圖分類號：F812；G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）14-0088-03

2015年1月1日起新版《中華人民共和國預算法》（簡稱“新法”）開始施行。與原版比較，新法更加順應了深度市場化的社會主義市場經濟環境以及公共財政體制健康運行與發展的需要。預算法素有“經濟憲法”之稱，且新法經歷十年修訂，其實施必將對我國各行各業的經濟管理工作產生巨大的影響，高校作為產生公共財政支出的重要單位，其管理工作概莫能外。

一、新法之新變化

與原預算法相比較，新法更加完善，其修訂之變化主要體現在增強預算的完整性、科學性和透明度，健全財政管理體制，規范財政轉移支付制度，增強預算執行的規范性，完善預算審查監督的規定以及規范預算調整等方面。

從高校財務管理角度分析，新法的變化主要體現在以下幾方面：

（一）思想認識變化

新法立法原則十分明確，就是“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。因此有學者稱，以前強調“預算管理”，現在強調“管理預算”。

（二）基礎依據變化

就預算支出而言，新法第三十二條規定：“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。”因此，“績效評價”和“跨年度預算”也成了新法提出的新要求。

（三）詳細程度變化

就預算支出而言，新法規定，向審批機關報送預算草案應當細化，“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”。因此，“突出細賬”也是新法的亮點之一。

（四）信息公開變化

新法第十四條規定：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”這是第一次以法律的形式對事前、事中和事后的財政信息公開予以規定。從某程度上講，財務公開是高校應該履行的一項法定義務。

（五）預算約束變化

一方面，新法從預算編制、執行、調整到決算，均有同口徑細化的要求，限制了隨意變更的“自由度”；另一方面新法賦予權力機關更加明確的監督內容，有助于監督的操作實施。此外，法律責任更加細化，盡管刑法中尚無相銜接條款，但某種程度上也增大了預算法的威懾力。

二、對高校財務管理的影響

所謂高校財務管理，就是指按照高校資金運動規律，根據財經法規制度，組織高校財務活動、處理財務關系的一項經濟管理工作。陳明（2012）認為，財務管理的中心任務是有效獲取資金并合理配置。從財務管理的不同階段出發，可以將財務管理內容界定為籌資財務管理、法規財務管理、資產財務管理、投資財務管理和新時期財務管理等。金云美（2012）認為，從經濟的角度管理經濟，是未來高校財務管理必然的發展趨勢。高校財務管理目標是高校在組織財務管理活動中所要達到的目的，明確高校財務管理的目標是做好高校財務管理工作的前提。高校財務管理目標有三個方面：基本目標——建立運行有效的財務管理系統；主要目標——籌資最大化；終極目標——資金使用效益最大化。

高校尤其是公立高校，其經費來源主要是財政撥款，高校作為基層預算單位，高校的財務管理及其所要實現的目標，與財政預算管理活動密切相關，新法的實施必然給高校的財務管理帶來巨大影響。

（一）轉變認識

人的行為受其思想意識制約。長期以來，人們對預算的理解停留在“預算就是估算，估算就是估計”的思維中，在基層預算單位甚至將預算視為可有可無之計劃，缺乏在法制環境中對預算剛性的基本認識。基于如此思想意識，對執行預算有決定權的管理者，在預算執行過程中根本就不考慮預算的計劃安排，隨意突破預算、變更預算。這種現象在地方政府和基層預算單位均屢見不鮮。

隨著國家財政向公共財政的轉變，我國政府開始重視預算公開透明的重要性和必要性。同時，伴隨市場化程度的加深，預算法的經濟憲法作用愈加顯現。作為人大機關頒行的法律，違反預算法同樣是違法，構成犯罪者，同樣要受到嚴厲的刑罰制裁。因此，高校樹立依法理財意識比任何時候都要迫切。

（二）評價績效

當前，我國高校普遍存在著“缺錢”的窘境。細分析，絕大部分高校缺乏績效意識，以致粗放管理，不盤活現有資產，浪費資源導致缺錢，其實真正“缺錢”的高校只是極少部分。有統計資料顯示，我國普通高校現有固定資產存量以萬億元計，每年財政性教育經費達數千億元（2011年約為4 023.5億元）。由此可見，我國高校盤活資產、節約經費的空間之大。開展績效評價，提高高校管理者效益意識，對緩解高校發展過程中的資金緊張問題極為重要。

有人稱，高校是計劃經濟體制遺留下的最后堡壘。基于此，新法要求編制預算應與績效評價相結合，旨在注重財政資金的使用效果，這將促使各高校必須喚醒廣大教職工的成本意識和效益意識。為了貫徹執行新法，高校必須將績效評價工作納入日常工作范圍。明確責任組織、規劃績效框架、設計指標體系、實施績效評價等，將成為高校財務管理工作的新內容。

（三）跨年預算

跨年預算，即跨年度預算，多指中長期預算。中長期預算能有效地消除年度預算不連貫的短期化現象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧等行為，使受托者的受托責任更加完整、連貫和可持續。就高校而言，編制中長期預算是提高管理水平的表現，缺少中長期預算，就缺少對學科建設戰略投入的規劃，不利于更加有效地配置資源，更不利于戰略投資項目的效益評價。此外，不編制中長期預算，不謀將來，很難發現并有效防范風險。

目前，《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號），僅要求編制“年度財務收支計劃”而未要求編制中期或長期預算。同時在治理方面，我國高校尚存在許多不“自主”方面，這也不同程度地妨礙了我國高校跨年預算的編制工作。有調研表明，我國絕大部分高校未編制中期或長期預算，只編制年度預算。

根據新法要求，高校編制跨年度的中長期預算勢在必行。有了中長期預算，年度預算才顯示其系統性、目的性，學校的內涵建設才有連續性，才能盡可能地避免“半拉子工程”。為此，高校財務部門務必要有長遠的發展眼光，加強與戰略規劃部門的業務協調與調研等，規劃相應的財務管理目標，為中長期預算的編制打下堅實的基礎。

（四）細化預算

精細化管理的實踐表明，細化預算是企業加強并提高財務管理水平十分有效的手段。近年來，關于行政事業單位細化預算的討論持續不斷。細化預算不僅有利于合理配置財力資源、嚴格監控經費運行和準確評價經費績效，而且有利于全面了解、掌握現有資源和業務狀況。

然而，研究表明，絕大部分高校的預算編制遠未達到細化程度。新法規定，高校支出預算必須細化，從編制草案、預算調整以至決算、預算支出細化科目至功能類的項或經濟類的款，一以貫之。同時細化預算是預算管理或管理預算的基礎性工作。只有細化預算，預算的約束性才能顯現出來，也只有細化預算，嚴肅預算操作程序才有意義。

因此，高校財務管理部門必須設立預算編制機構、明確責任人員、梳理會計科目并明確其支出內容，為編制細化預算提供支撐。

（五）公開信息

隨著我國經濟市場化程度的加深，公共財政預算及其編制程序、執行結果應接受社會公眾的監督，這既是法治國家的要求，又是市場經濟條件下不斷提高預算質量所必須的環節。

近年來，一方面國家先后出臺了相關行政法規，用以規范財政信息公開的操作，但財政信息的公開狀況與效果差強人意；另一方面，隨著公眾知情權意識、維權意識的不斷增強，公眾必將要求了解和掌握更高質量的財政信息。因此只有行政法規是不行的，行政法規畢竟不是法律，效力級次低，約束性有限。新法對公開預算信息作出了具體規定和明確要求，高校作為預算單位，按新法規定將要公開的預算信息不只是“三公經費”信息，而是更多財務數字信息和運行情況說明。因此，高校的財務管理必須扎實基礎性工作，以經得起公開信息所帶來的檢驗。

三、對高校業務管理的影響

通常情況下，高校管理就是指對高校的教育教學、科研和保障等活動所進行的管理，其中也包括高校業務管理。高校業務管理就是指高校財務管理以外的高校管理，即對教育教學、科研、資產、維修保障等專業活動的管理。

與“追求利潤最大化”的企業不同，高校不是經營單位而是教育事業單位，高校管理不以盈利為目的，追求的是社會責任的履行，教學水平與教學質量的提升，乃至人才質量的不斷提高。但在市場經濟條件下，高校的教育活動與企業的經營活動一樣，也必須以盡量少的投入獲得盡量多、盡量好的產出，以滿足社會日益增長的對高等教育的需求。對于今非昔比的、以資金活動為管理內容的高校業務管理，必須突出其應有地位，強化其應有作用，再不能以計劃經濟條件下的“后勤”來簡單定位。高校管理者尤其是高校的決策層，要充分認識到市場經濟條件下高校業務管理的重要地位與作用，認識到高校業務管理對高校的規范與促進作用。

如前所述，高校財務管理與財政預算管理活動密切相關。基于此，新法的變化影響著高校財務管理，也必然影響到高校業務管理。

其影響主要體現在以下方面：

（一）目標管理

管理大師彼得·德魯克（Peter F.Drucker）認為，并不是有了工作才有目標，而是相反，有了目標才能確定每個人的工作。所以“企業的使命和任務，必須轉化為目標”。高校亦如此，高校應準確定位，并保持定位的相對穩定。進而規劃出實現定位的戰略性目標、戰術性目標以及方案、任務等。在此基礎上，相應地制定出高校業務目標。

作為高校各項事業發展的保障，高校預算應該體現預算主體的目標和實現途徑。新法提出的預算編制新要求，也是從預算管理角度對高校目標管理提出的更高要求。現實中，一些高校的發展定位朝令夕改、莫衷一是，目標不清，致使預算資金使用效果較差。還有些高校，沒有編制中長期預算，缺少其指引，年度間預算連續性不強，以致投資失策，同樣造成預算資金浪費。

強化高校目標管理，意在確立以發展戰略為基礎，使預算管理成為實現高校長期發展的戰略基石。這就要求高校在高等教育市場競爭日益復雜的環境中，時時關注自身的定位，科學修正發展目標及其實現途徑，合理配置資源。學校定位、目標及其實現途徑，是學校中長期預算和年度預算編制的基礎與前提。這不僅是學校決策管理層的事務，更是學校發展規劃等戰略研究部門的任務。

（二）細節管理

古人云：天下大事必作于細。許多現代化企業的成功成就了細節管理致勝的典范。如果說細節管理在于其對實現目標的重要，那么從某種角度講細節管理對編制出高質量的高校業務預算也同樣重要。業務預算是學校在一定期間內運行發展的資金保障，也是該期間內運行發展的資金表達。一個高質量業務預算，不在于資金量的大小，而在于預算數據與未來實踐的契合程度。新法的實施，客觀上要求基層預算單位要以注重“細節管理”的態度，重視細化預算及其相關業務活動的操作。

首先，新法要求預算支出細化科目至功能類的項或經濟類的款，這就要求學校預算支出時，必須根據未來年度內的運行發展，細化作業與事務，并結合財政預算科目核算要求，測算未來的支出。任何“拍腦袋”“說大數”的做法，都要不得。比如：人員經費預算，人事部門不僅要提供現有人員信息，還要提供預測的人員變動信息，等等。各業務部門提出預算支出時，必須從細節入手，使預算支出數據具有充分的信息來源和依據支撐。

其次，新法提出了績效評價要求，這就要求學校在執行支出預算時，必須按照《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）指引，做好業務操作過程等方面的相關資料整理歸檔工作，并結合實際，建立具體、細化和系統的設備儀器績效評價管理體系，注重日常業務的規范操作，及時完善各項考核點的事項記錄，做到真實完整。

目前我國的預算績效管理工作仍處于起步階段，人們的績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度地存在，管理制度體系不健全對預算績效管理的保障支撐不強。這就需要在學校統一規劃的基礎上，各業務部門各司其職，做好考核指標數據或信息的記錄、保存等細節事務。

（三）公示管理

公開的目的在于監督，監督的目的在于規范。現今社會公眾的權利意識日益增強，原來奉若機密的財務數據，現在應該依法公示，大白于公眾。新法正是因此不僅規定了依法“批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表”要向社會公開，而且縣級以上政府審計部門“對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”。

高校預算信息是重要的信息，依法向社會公開，是高校信息公開制度建設的重要內容。為了規范預算信息公開，并使學校取得因信息公開而產生的正效應，應加強公示管理基礎工作，使學校信息公開制度建立在扎實的基礎之上。緣于此，公示信息不只是相關業務部門公示行為本身的事情，更是事關所有業務部門的事情。

綜上所述，新法對高校管理的影響是內在持久的，高校的管理者只有以法治的精神貫徹執行新法，才能適應新預算法的要求，高校管理水平才能得以全面提升。●

【參考文獻】

[1] 陳明.我國高校財務管理問題研究[M].成都：西南交通大學出版社，2012.

[2] 金云美.高校財務管理與控制[M].北京：中國經濟出版社，2012.