城鄉公共服務均等化現狀與對策
——以安徽省為例

王偉

（安徽商貿職業技術學院，安徽 蕪湖 241002）

城鄉公共服務均等化現狀與對策
——以安徽省為例

王偉

（安徽商貿職業技術學院，安徽 蕪湖 241002）

城鄉公共服務均等化是市場經濟基本原則的要求，同時也是我國市場經濟深入發展提出的新問題。財政資源配置不當可能是導致城鄉公共服務非均等的主要原因。通過對安徽省城鄉公共服務均等化現狀的研究，有助于提出更有針對性的改進措施，同時也將對該地區經濟和社會發展起到一定的推動作用。

公共服務；均等化；安徽省；城鄉協調發展

近年來，城鄉居民在教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等公共服務方面待遇的差別引起了社會的廣泛關注。隨著我國市場經濟改革和政府自身改革的不斷向前推進，建立一個公平的基本公共服務體系顯得尤為迫切。

安徽省是中國中部擁江近海的內陸省份，近年來經濟發展迅速。在中央政府提出城鄉公共服務均等化目標的戰略背景下，通過研究安徽省城鄉基本公共服務均等化的現狀并提出一定的對策對于統籌本地區城鄉發展、縮小城鄉差距、維護社會公平等將具有一定的現實意義。

一、公共服務均等化的基本內涵

公共服務均等化是公共財政的目標之一，是指政府要為大眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。簡單來說，就是人人都能享受公共服務，享受的機會是均等的。[1]

公共服務(public service)，是新世紀公共行政和政府改革的核心理念，至今尚無準確的定義，一般認為是指依托于公共組織和公共資源提供的產品及服務。廣義的公共服務既包括政府提供的具體公共服務項目，還包括保障市場經濟正常運行的法律制度、為糾正市場機制的缺陷而制定的宏觀經濟政策和微觀規制等抽象公共物品。而就狹義的公共服務而言，它包括基礎性公共服務，如供水、供電、供氣，交通與通訊基礎設施；經濟型公共服務，如政府提供的科技推廣、經濟咨詢服務、政策性信貸等；還包括社會型公共服務，如教育、科普、醫療衛生、社會保障等。

所謂“均等化”，指受益者同等、均質地受益過程。“公共服務均等化”是一個有中國特色的名詞，在歐美發達國家的相關研究中未提及這種現象。而在我國出現這種現象可能有多方面的原因，比如城鄉二元經濟結構，不同地區之間、城鄉之間財政能力的差異等。[2]而城鄉公共服務均等化是公共服務均等化最重要的內容，指的是在城鄉之間合理配置公共服務的資源，針對他們的不同需求提供最終大致均等的公共服務。對于城鄉公共服務均等化，一方面我們認為它不等于“平均化”，而是要結合地域特點、經濟實力、思想觀念等多方面因素綜合考慮不同人群的差異化需求。而另一方面，我們更應清楚地認識到我國城鄉之間公共服務供給水平的差距，政府應將關注的重點放在提高農村公共服務供給的數量和質量上。

二、安徽省城鄉基本公共服務供給的現狀

如前所述，公共服務包括的內容較廣泛，本文將主要選取其中的幾項基本公共服務來進行探討。對于基本公共服務內容內涵的界定，各個國家和相關國際組織的標準各不相同。例如印尼把初等教育和公路列為政府財政均等化的內容；加拿大把醫療衛生、教育和社會服務作為聯邦政府財政均等化的內容；而聯合國兒童基金會和聯合國開發計劃署在南非將基本教育和初級醫療定義為基本公共服務。[3]

我國國內學者對基本公共服務的內涵也是見仁見智，但都認同基本公共服務與民生息息相關，如應包括教育、醫療和社會保障等。2012年7月，國務院發布了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱〈規劃〉）,《規劃》中指出，基本公共服務的范圍一般應包括保障基本民生需求的社會保障、教育、醫療衛生、就業、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務。本文將選取其中的教育、醫療衛生、社會保障等項目來分析安徽省城鄉基本公共服務的現狀。

（一）基礎教育

眾所周知，九年義務教育是最基本的教育公共服務，所以我們選取普通小學生師比和人均學校建筑面積作為我們衡量的指標。眾所周知，就全國的生師比來說，小學教師負擔的學生數要高于城市。我們先來看一下近年來安徽省城鄉普通小學生師比狀況，如圖1所示。

圖1 安徽省近年來城鄉小學生師比

從圖1中可以看出，2002至2007年間，安徽省農村小學師生比明顯高于城市，2008年基本相當，2008年以后農村小學師生比開始低于城市。但是筆者認為這不能說明全部問題，因為沒有把安徽省城鄉小學教師的學歷層次考慮進去。以2010年為例，盡管農村的師生比17.8已經明顯低于城市的20.4，但當年城市小學專任教師中大專以上學歷的占比83%，而農村的這一比例僅為65%，安徽省當年農村小學教師中還有55866人只有高中或以下學歷。

我們再來看一下人均校舍面積，如圖2所示。

從圖中可以看出2003至2007年間安徽省農村小學人均校舍面積要低于城市小學，從2007開始，農村小學人均校舍面積開始慢慢超過了城市小學。一方面，這表明安徽省農村小學的辦學條件有所改善，另一方面，這和大量農民工進城務工后子女隨父母就近入學不無關系。盡管如此，我們還應看到安徽省城鄉小學在辦學條件質的方面的差別。以2010年為例，安徽省城市小學在校生總數為1769593人，城市小學擁有的教學用計算機總量為76942臺，安徽小農村小學在校生總數為2834761人，而農村小學的教學計算機總量僅為41386臺，差距不言而喻。

（二）醫療衛生

近年來國內相關學者研究表明，我國城鄉公共醫療衛生資源分布嚴重不均。

2003年，農村人口占全國近70%，每千人中擁有的病床數不到1張，而城市的這一數字為3.5左右。農村每千人只擁有1名衛生技術人員，而城市卻超過5名。[3]近年來，這一狀況有所改善，但仍不容樂觀。

我們以安徽省近年來城鄉衛生技術人員的數量作為指標，如圖3所示。

圖3 安徽省近年來城鄉衛生技術人員總量（單位：人）

從圖3中可以明顯看出，安徽省近年來城市擁有的衛生技術人員的總數要遠遠超過農村，雖然農村衛生技術人員的數量和城市一樣，基本都在處于上升的趨勢，但還是可以清楚地看出，二者之間的差距越來越大。2005年，城市的衛生技術人員比農村多147450人，而到了2010年，這個差額擴大為191709人。如果把人口因素再考慮進來，由于農村人口遠多于城市人口，在擁有衛生技術人員總量方面城鄉差別會更為明顯。從質上看，城市衛生技術人員較之于農村衛生技術人員經歷了更多更為專業的學習和培訓，基本上都屬于執業醫師或注冊護士，總體上醫療衛生水平上也更高一些。

（三）社會保障

從全國來看，農村社會保障體系建設較為落后，社會保障體系建設的重心仍在城鎮。不論是基本養老保險、醫療保險還是最低生活保障等，城鄉之間的差距均很明顯。養老保險方面，2002-2006年，城鎮養老保險參保人數增加了27.335%，而農村養老保險參保人數卻下降了1.61%；醫療保險方面，2005年城鎮職工基本醫療保險人均基金收入1079元，基金人均支出781.88元，而農村的新型農村合作醫療保險人均基金收入和支出分別只有42.09元和34.5元，差距明顯；最低生活保障方面，至2006年底，城市最低生活保障人數為2240.1萬人，而農村僅為1593.1萬，從覆蓋率上來看，城鄉差距也相當大。[4]

筆者選取近年來安徽省城鄉最低生活保障覆蓋率來研究安徽省城鄉社會保障方面的差距，如圖4。

圖4 安徽省近年來城鄉最低生活保障覆蓋率

計算整理而得，其中城市低保覆蓋率為城市低保人口占城市總人口的比重，農村低保覆蓋率為農村低保人口占農村總人口比重。

從圖中清楚地看出，2002-2006年安徽省城鄉最低生活保障覆蓋率差距明顯，從2007年開始，安徽省農村低保覆蓋率開始接近并慢慢超過了城市低保覆蓋率，這可能主要得益于近年來新農村建設相關政策中對農村社會保障投入力度的加大。從享受低保的人數上來說，2002和2003年農村不過10萬人左右，而城市這兩年均超過了100萬，從2007年開始，前者開始超過后者。但筆者認為這不能說明城鄉社會保障差距已經消失，2007年城鄉低保覆蓋率接近，但城市低保總金額為119365.7萬元，而農村這一數額僅為53082.4萬元，不足城市的一半，即使到了2010年，二者之間的差額仍有1731.6萬元。

從以上分析來看，安徽省城鄉在以上幾種公共服務供給方面均存在一定的差距，城市的公共服務要遠超過農村。但具體來看，城鄉相差的程度有所不同。從基礎教育方面來看，城鄉差距明顯縮小，且單從生師比和人均校舍面積的數據上來看，最近的幾年農村條件還優于城市，當然，把基礎教育質的因素考慮進去，農村還是落后于城市。醫療衛生是我們考察的幾個方面城鄉差距最大的，且差距有不斷擴大的趨勢，如果再把農村人口眾多且居住分散等因素考慮進去，農村居民的就醫條件就顯得更差了。社會保障方面，近年來由于新農村建設相關政策的實施，農村的低保覆蓋率慢慢接近甚至超過了城市，但應該看到農村人均收入要遠低于城市，如以城鄉符合最低保障的人數作為基數，差距依然很大。由于數據采集的原因，本文選取的指標較少，可能不能完全展現安徽省近年來城鄉公共服務供給方面的差距，可能從現實情況來看，城鄉的差距會更大一些。此外，本文也缺少同其他省份及全國城鄉公共服務供給方面的對比，這是本研究的另一個不足。

三、推進安徽省城鄉公共服務均等化的政策建議

從以上分析來看，加快推進安徽省城鄉公共服務均等化的重要性和必要性不容置疑。如何實現這一目標呢？筆者認為關鍵在于制度設計上。長期的經濟實踐告訴我們，城鄉二元經濟結構、不合理的財政管理體制、單一的公共服務的供給模式等都是造成城鄉公共服務供給不均的原因。

（一）打破城鄉二元結構，統籌城鄉公共服務

我國長期以來城市偏向型發展戰略是造成城鄉公共服務供給不均的重要原因，而其內在原因則在于我國長期以來形成的城鄉二元結構，因此，打破這一結構顯得尤為重要。

首先，要發展安徽省的農業經濟，消除長期以來的工農業“剪刀差”。要消除“剪刀差”需要改革農產品流通體制，使農民成為和國家平等的市場主體；同時要完善農產品市場體系，使農民有組織的參與市場競爭；此外還要完善農產品價格形成機制，確保主要農產品的保護價收購

其次，要加快戶籍制度改革。傳統戶籍制度是我國城鄉二元經濟和社會結構的重要引發因素。改革戶籍制度就要消除各項法律法規中對城市居民和農村居民的各項不公平待遇，實現公民權利上的平等。要去除戶籍制度上的各種相關利益，使城鄉居民在就業、社會保障等方面掙脫戶籍的藩籬。在改革的過程中應遵循從小城鎮到大中城市再到特大城市的路線，逐步取消城鄉二元戶籍制度。[5]2014年7月30日國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著我國進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段，這為我國統籌城鄉發展提供了強有力的制度保障，安徽省各級政府必須抓住這一機遇，加快推進城鄉戶籍制度改革。

（二）改革傳統財政制度，增強基層財力

城鄉公共服務均等化的前提是各級政府的事權與財權相當，然而我國長期以來一直存在著二者不匹配的問題。我國鄉鎮一級政府直接面對廣大農民，承擔著大部分農村公共服務供給的職責，但財力有限。改變這一狀況，首先，要增強基層的財力。在明確各級政府在基礎教育、公共衛生、社會保障等方面的事權后，應當給予基層政府相應的財權，主要是給予一定的稅收權利，為基層政府提供有力的財力支持。其次，可以對中央財政的集中度進行適當的調整，通過增加地方財政收入占全國財政收入的比重，確保基層政府有一定財力可自由支配，保證農村公共服務的供給數量和質量。[6]同時，也要完善中央財政的轉移支付制度，安徽省政府必須使轉移支付向縣鄉政府傾斜，向經濟落后和欠發達地區傾斜，確保經濟條件等存在差異的各地區農村基本公共服務的有效供給。

(三)促進農村公共服務供給機制的多元化

公共服務的特點決定了政府應當是公共服務供給的主體，但這絕不等于說公共服務完全由公共財政承擔，農村公共服務亦如此。安徽省各級政府應努力創建多元化的農村公共服務供給機制，引入民間資本，形成以公共財政為主體、多方參與的供給機制。在具體實施過程中供給各方應責權明晰，政府應注意合理配置各方力量，形成有序、可持續的發展模式。基礎公共服務如教育、醫療、公共治安等應由政府提供，但并不意味著一定由政府生產，可以通過合同方式由私人生產，再由政府購買。其他公共服務可以選擇由公共財政和私人資本混合提供的方式。[7]在選擇提供的公共服務方面，應遵循由主到次的順序，先解決農民和農村地區最迫切的需要，最后建成完整的農村公共服務供給體系。

(四)將公共服務均等化的相關指標納入政績考核體系

如前所述，政府是公共服務的供給主體，如何激勵各級政府特別是地方政府供給公共服務的積極性是個關鍵問題。將公共服務均等化的一些重要衡量指標納入安徽省各級政府的政績考核范疇是一個不錯的選擇。具體而言，安徽省地方各級政府可以針對本地區城鄉之間公共服務供給的具體狀況，將某些重要項目納入政府年度考核中，這樣一方面增強了政府部門的積極性，另一方面也完善了城鄉公共服務考核體系。[8]

[1]江明融.公共服務均等化論略[J].中南財經政法大學學報，2006，(3)：43-47.

[2]沙治慧，馮國靜.四川省城鄉公共服務均等化實證研究[J].城市發展研究，2011，(11)：119-124.

[3]盧現祥，李曉敏，盧青.湖北省城鄉公共服務均等化：現狀、問題與對策[J].學習與實踐，2009，（11）：35-42.

[4]陳鳳菊.我國城鄉公共服務均等化的現狀與改革對策[J].商業時代，2011，(7)：95-96.

[5]王謙，吳楠楠.改變城鄉二元制度是實現城鄉公共服務均等化的關鍵[J].經濟論壇，2011，（7）：12-14.

[6]張振興.促進城鄉公共服務均等化的財政政策研究[J].現代經濟信息，2011，（21）：227.

[7]王濟萍.加快發展農村社會事業，積極推進城鄉公共服務均等化[J].中共濟南市委黨校學報，2010，（1）：102-105.

[8]彭尚平，譚亞麗，雷衛，王奎奎.成都市城鄉公共服務均等化的評價指標體系研究[J].四川教育學院學報，2010，（12）：34-38.

[9]教育部發展規劃司.中國教育統計年鑒2010[M].北京：人民教育出版社，2011.

責任編輯：王玲玲

Status and Countermeasures about Equalization of Urban-rural Public Service——Taking Anhui Province as an Example

WANG Wei
(Anhui Business College of Vocational Technology,Wuhu 241002,China)

The equalization of urban-rural public service is to satisfy the basic principles of the market economy, and it’s also the newproblems followed the further development of Chinese market economy.The improper allocation of fiscal resources may be the main reason of this phenomenon.The study on the status of the equalization ofurban-rural public service in Anhui province is helpful toput forward more specific improvements for the economic and social development in this region.

public service；equalization；Anhui province；coordinated development ofurban and rural

F062.6

A

1671-4288(2015)01-0048-04

責任編輯：王玲玲

2014-12-07

安徽省教育廳人文社會科學項目“實現皖江城市帶基本公共服務均等化的實證研究”（項目號：SK2012B190）

王 偉（1983-），男，安徽繁昌人，安徽商貿職業技術學院經貿系講師，經濟學碩士。研究方向：公共經濟學。